II OSK 1945/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku K. Sp. z o.o. sp. k. w B. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej K. Sp. z o.o. sp. k. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 253/21 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. sp. k. w B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B/ z dnia 12 lutego 2021 r. nr ... w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wyrokiem z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 253/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K. Sp. z o.o. sp. k. w B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 12 lutego 2021 r. w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lutego 2021 r. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ze względu na ryzyko zaistnienia nieodwracalnych skutków oraz na fakt, iż sytuacja sprzed wykonania tej decyzji nie będzie mogła nigdy zostać przywrócona do stanu pierwotnego. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że brak możliwości kontynuowania prac budowlanych, w ramach inwestycji budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego (do XV kondygnacji nadziemnych), z uwagi na obowiązek likwidacji wykopu ziemnego uniemożliwi realizację celu przeciwdziałania COVID-19. W konsekwencji dojdzie do nieodwracalnych skutków w postaci unicestwienia inwestycji, która powinna jak najszybciej służyć przeciwdziałaniu COVID-19. Wskazano, że wartość inwestycji szacuje się na wiele milionów złotych, z czego część prac została już wykonana. Nadto w związku ze sporządzeniem samej dokumentacji projektowej, niezbędnej do realizacji przedmiotowej inwestycji, Spółka poniosła znaczne koszty. Skarżąca zaznaczyła, że w związku z realizacją tej inwestycji zawarła wiele umów, w tym umowę z generalnym wykonawcą oraz umowy z podwykonawcami, na mocy których zobowiązała się do zapłaty wysokich należności. Postanowienia ww. umów przewidują w większości powstanie odpowiedzialności Spółki w przypadku opóźnienia w realizacji kolejnych etapów inwestycji, a więc zerwanie lub niedotrzymanie terminów z winy zamawiającego będzie skutkowało wielomilionowymi odszkodowaniami oraz utratą pracy wielu ludzi. Skarżąca wskazała, iż jej obecna działalność koncentruje się wyłącznie na prowadzeniu inwestycji na podstawie art. 12 specustawy mających na celu przeciwdziałanie chorobie COVID-19 i wywołanym tą chorobą skutków społeczno-gospodarczych. Inwestycje te nie stanowią jednego z wielu źródeł dochodu Spółki, gdyż cały profil działalności Skarżącej skupia się obecnie wyłącznie wokół prowadzenia robót budowlanych związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Powyższe oznacza, iż od możliwości kontynuowania tych inwestycji, w tym przedmiotowej inwestycji prowadzonej na nieruchomości przy ul. N., zależy dalsze funkcjonowanie Spółki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek skarżącej Spółki nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że skarżąca Spółka nie przedstawiła we wniosku takich nowych okoliczności, które warunkowałyby zmianę stanowiska co do udzielenia ochrony tymczasowej. W rezultacie aktualna pozostaje ocena wyrażona przez Sąd pierwszej instancji w postanowieniu z dnia 25 maja 2021 r., którym odmówiono wstrzymania wykonania decyzji kontrolowanych w sprawie. Zauważyć należy, że argumentacja przedstawiona w zażaleniu od wymienionego postanowienia oraz we wniosku zawartym w skardze kasacyjnej są co do istoty tożsame. Odnotować ponadto należy, że obszerna dokumentacja złożona w postępowaniu kasacyjnym, mianowicie opinia ekspertów w dziedzinie medycyny oraz opinia prawna odnoszą się do zagadnień, które mogą być uwzględnione przy merytorycznym rozpoznaniu skargi kasacyjnej, a nie na etapie rozpoznawania wniosku w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. Wskazać należy, że przy rozpoznawaniu wniosku istotne znaczenie miało to, że przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 lutego 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 grudnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w sprawie dotyczącej samowolnie rozpoczętych robót budowlanych. W przeprowadzonym postępowaniu stwierdzono brak możliwości legalizacji rozpoczętej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wobec niezgodności z przepisami prawa miejscowego i nakazano likwidację wykopu ziemnego. Jak wynika z uzasadnień obu decyzji nałożenie spornego obowiązku miało związek ze stwierdzeniem, że przedmiotowa inwestycja nie jest realizowana w trybie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), a brak pozwolenia na budowę skutkował zakwalifikowaniem jej jako samowoli budowlanej. Tak więc wymienione decyzje podjęte zostały w postępowaniu które mogło zakończyć się legalizacją robót budowlanych bądź nakazem rozbiórki obiektu budowlanego. Wprawdzie ocena organów nadzoru budowlanego w zakresie stwierdzonej nielegalności inwestycji podlega kontroli sądowej, to jednak przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie decyzji należało mieć na uwadze skutki kontynuowania tak dużej inwestycji (budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego – do XV kondygnacji nadziemnych), gdy jej dopuszczalność została zanegowana w uruchomionym postępowaniu nadzorczym. Podkreślić należy, że w postępowaniu wpadkowym dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie mogły być uwzględnione zagadnienia związane z merytoryczną oceną działań organów nadzoru budowlanego i podjętych w sprawie rozstrzygnięć. Tymczasem zasadnicza argumentacja zawarta we wniosku oparta została na założeniu o legalności inwestycji i niedopuszczalności działań nadzorczych organów obu instancji. Należało zatem mieć na uwadze, że chociaż ocena organów nadzoru budowlanego co do stwierdzonej samowoli budowlanej nie jest prawomocnie przesądzona, to jednak wstrzymanie decyzji wiązałoby się de facto z przyzwoleniem na kontynuację robót, których domniemanie legalności zostało co najmniej podważone w obydwu instancjach administracyjnych. W takim stanie sprawy nie mogły być również uwzględnione twierdzenia strony wskazujące na znaczenie inwestycji dla ochrony życia i zdrowia ludzkiego, skoro okolicznością sporną w sprawie jest właśnie to, czy przedmiotowy obiekt budowlany ma związek z przeciwdziałaniem COVID-19. Tym samym nietrafna okazała się argumentacja strony skarżącej, zgodnie z którą trudne do odwrócenia skutki wynikające z niewstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji polegać będą na późniejszym oddaniu do użytkowania budynku, który mogłyby spełniać swoje zadania w zakresie zapobiegania rozprzestrzeniania panującej epidemii wirusa SARS-COV-2. Wskazać należy, że na obecnym etapie postępowania zaplanowana przez skarżącą budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie mogła być traktowana inaczej niż powszechne inwestycje tego rodzaju. Dlatego brak było takich szczególnych okoliczności, które pozwoliłyby potraktować wyjątkowo przedmiotową inwestycję i zastosować ochronę tymczasową w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy zaznaczyć, że w razie uchylenia wyroku i decyzji w postępowaniu sądowym oraz potwierdzenia legalności inwestycji będzie mogła być ona kontynuowana. Jeżeli jednak kontrola sądowa wykaże prawidłowość zaskarżonych decyzji, to będzie oznaczało, że skarżąca rozpoczęła inwestycję w warunkach samowoli budowlanej. Niewątpliwie nałożony na skarżącą obowiązek na początkowym etapie inwestycji nie narazi inwestora na taką szkodę, jaka zaistniałaby gdyby budowa przedmiotowego budynku byłaby kontynuowana, a w efekcie podlegałby on rozbiórce w razie braku możliwości jego legalizacji. Tymczasem skarżąca eksponuje niekorzystne skutki zaskarżonej decyzji, a pomija konsekwencje jakie mogą powstać gdy legalizacja spornego obiektu będzie niemożliwa. W rezultacie należało stwierdzić, że w rozważanym przypadku nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w razie niewstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji zwłaszcza, że strona nie uprawdopodobniła wielkości strat dokumentacją w postaci kalkulacji, kosztorysów, bilansów odnoszących się do sytuacji majątkowej i finansowej Spółki. Skarżąca nie przedstawiła również żadnych umów z generalnym wykonawcą, czy podwykonawcami dla wykazania odpowiedzialności Spółki za opóźnienie w realizacji inwestycji, przy czym należy zauważyć, że podjęcie działalności inwestycyjnej i poniesienie z tego tytułu wydatków jest naturalnym ryzykiem inwestora, a skarżąca nie wykazała aby przewidywane koszty spowodowały utratę płynności finansowej. Podkreślić należy, że stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. zasadą jest brak wstrzymania wykonania zaskarżonego do sądu aktu lub czynności. Z woli więc ustawodawcy wstrzymanie przez sąd wykonania zaskarżonego aktu ma charakter wyjątkowy, gdy strona skarżąca uprawdopodobni istnienie przesłanek uzasadniających odstąpienie od zasady wykonalności orzeczeń ostatecznych (por. postanowienie NSA z 14 maja 2014 r. I OZ 363/14). Ustawodawca w art. 61 § 1 p.p.s.a. przesądził o braku generalnego wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny wobec jednoznacznego brzmienia art. 61 § 3 p.p.s.a. nie jest uprawniony do modyfikowania woli ustawodawcy poszerzając granice udzielonej ochrony tymczasowej do tego stopnia, w którym regulacja mająca charakter wyjątkowy stałaby się de facto zasadą (por. postanowienie NSA z 15 grudnia 2020 r. II OZ 1092/20). W niniejszej sprawie strona wnioskująca o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie powołała okoliczności, które mogły stanowić przesłanki do zastosowania ochrony tymczasowej w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. We wniosku zasadniczo posłużono się argumentacją opartą na założeniu o legalności przedmiotowej inwestycji, a pominięto skutki jakie mogą wystąpić gdyby wstrzymano wykonanie zaskarżone decyzji a inwestor realizowałby obiekt budowlany, który może być uznany za niezgodny z prawem. W tym kontekście nieprzekonujące są twierdzenia skarżącej o ryzyku znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków zwłaszcza, że zaskarżone decyzje podjęto na początkowym etapie inwestycji, gdy wykonano prace rozbiórkowe i ziemne (wykop). Ryzyko strat inwestora w zaistniałej sytuacji jest nieporównywalne do szkody, która mogłaby powstać wskutek wybudowania zaplanowanego budynku wielorodzinnego w razie niemożności jego legalizacji. Ponadto trzeba zastrzec, że nakłady finansowe związane ze wstępnym etapem inwestycji nie będą utracone jeżeli inwestor będzie mógł legalnie kontynuować przedmiotowe roboty budowlane. Z tych wszystkich względów nie było podstaw do uwzględnienia wniosku. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a., oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. ----------------------- 6