III OSK 7330/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 675/21 w sprawie ze sprzeciwu A. sp. z o.o. z siedzibą w L. od decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 1020 zł (jeden tysiąc dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 9 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie oddalił sprzeciw A. sp. z o. o. z siedzibą w L. (dalej: spółka) od decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2021 r. Marszałek Województwa Podkarpackiego stwierdził wygaśnięcie decyzji Starosty Przeworskiego z [...] listopada 2014 r. (zmienionej decyzjami tego organu z [...] stycznia 2016 r., z [...] maja 2017 r. oraz z [...] sierpnia 2019 r.), udzielającej [...] (poprzednik prawny spółki) zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Minister Środowiska i Klimatu uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że równolegle toczyły się inne postępowania związane ze stanem faktycznym i prawnym instalacji będącej przedmiotem sprawy. Postępowania te dotyczyły możliwości dokonania zmiany decyzji Starosty Przeworskiego z [...] listopada 2014 r. udzielającej stronie zezwolenia na przetwarzanie odpadów (postanowienie Ministra Klimatu z [...] lipca 2020 r.) oraz udzielenia stronie pozwolenia zintegrowanego (decyzja Ministra Klimatu i Środowiska z [...] stycznia 2021 r.). Obydwa rozstrzygnięcia organu odwoławczego były przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ustalenia stanu faktycznego sprawy są wspólne dla tych trzech postępowań, dlatego wnioski z nich płynące nie mogły zostać pominięte przy wydawaniu zaskarżonej obecnie decyzji. Minister Klimatu i Środowiska wskazał, że ze względu na niejednoznaczne stanowisko organu I instancji w zakresie daty, w której wygasło zezwolenie na przetwarzanie odpadów, konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ I instancji podał dwie różne odległe od siebie daty, nie zajmując w tym zakresie jasnego stanowiska. Ponadto, ustalenia te stały częściowo w sprzeczności z ustaleniami wynikającymi z wcześniej prowadzonych postępowań. Ponownie prowadząc postępowanie, organ I instancji powinien uwzględnić ustalenia organów obu instancji w postępowaniach w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz w sprawie odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego. Spółka wniosła sprzeciw od powyższej decyzji. Oddalając sprzeciw Sąd I instancji wskazał, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nastąpiło z uwagi na wątpliwości dotyczące daty, a w szczególności brak ustalenia daty, w której wygasło zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Organ odwoławczy na podstawie analizy akt sprawy uznał za prawidłowe stanowisko Marszałka Województwa Podkarpackiego, że instalacja spółki posiada moc graniczną wykluczającą funkcjonowanie w oparciu o zezwolenie na przetwarzanie odpadów, oraz że decyzja Starosty Przeworskiego z [...] listopada 2014 r. (ze zmianami) stała się bezprzedmiotowa z chwilą, gdy instalacja kompostowani odpadów eksploatowana przez spółkę zwiększyła wydajność skutkującą obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Uzasadniało to zastosowanie art. 48 pkt 2 z ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 779 ze zm. - dalej: ustawa o odpadach) w związku z art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Organ odwoławczy prawidłowo zwrócił uwagę na niekonsekwencję organu I instancji, który w uzasadnieniu decyzji na str. 2 stwierdza, że instalacja już co najmniej od 2015 r. wymagała uzyskania pozwolenia zintegrowanego, a następnie na str. 7, stwierdził że instalacja co najmniej od 2017 r. posiada moce przerobowe, które kwalifikują ją do posiadania pozwolenia zintegrowanego. W ocenie Sądu I instancji, zakres kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego w sprawie wszczętej na skutek sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, nie pozwala na odniesienie się do meritum prowadzonej sprawy administracyjnej w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Zarzuty podniesione w tym zakresie wykraczają poza granicę kontroli sprzeciwu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, niezastosowanie art. 151a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Polegało to na braku uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). W ocenie skarżącego, zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz wiedza organu posiadana z urzędu pozwalała na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Po drugie, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 64e p.p.s.a. przez brak analizy możliwości zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek spółki o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony. Po drugie, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Norma z art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Po trzecie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafne są zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie w jakim kwestionują stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym wady decyzji organu I instancji uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z 7 kwietnia 2021 r. ma ponad osiem stron, lecz kwestii przesłanek wydania decyzji kasacyjnej poświęcono w istocie tylko półstronicowy akapit. Stanowisko wyrażone w tym zakresie sprowadza się do wskazania sprzeczności w uzasadnieniu decyzji organu I instancji polegającej na dwukrotnym, odmiennym wskazaniu daty zaistnienia przesłanek wygaśnięcia decyzji Starosty Przeworskiego z [...] listopada 2014 r. Oczywiście prawidłowe jest stanowisko, że data ta ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się bowiem, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji jest decyzją deklaratoryjną i wywołuje skutki prawne ex tunc (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2015 r. I OSK 631/15 oraz z 13 maja 2014 r. II GSK 484/13, szerzej: T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 k.p.a.), "Państwo i Prawo" 1992, nr 7, s. 49–57). Natomiast w tej sprawie niewłaściwe jest stanowisko, że nieprawidłowe wskazanie tej daty stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które wymagało z tej przyczyny wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W szczególności organ odwoławczy nie wskazał z jakiego powodu uzupełnienie tego braku nie było możliwe w trybie art. 136 § 1 i 2 k.p.a., poza ogólnikowym powołaniem się na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i co bez szerszej analizy powtórzył za organem Sąd I instancji. Jednocześnie organ odwoławczy, jak również Sąd I instancji odniosły się szeroko do ustaleń innych postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych związanych z prawnymi ramami funkcjonowania przedmiotowej instalacji, nie formułując jednak na tej podstawie żadnych wniosków, poza wskazaniem, że ustalenia te powinny zostać uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji. Ponadto w tym przypadku brak jest wyjaśnienia, z jakich powodów ustalenia te nie pozwoliły na rozstrzygnięcie sprawy przez Ministra Klimatu i Środowiska co do jej istoty. Podkreślenia przy tym wymaga, że tego rodzaju załatwienie sprawy przez organ odwoławczy jest zasadą, natomiast wydanie decyzji kasacyjnej jest rozstrzygnięciem wyjątkowym, możliwym na podstawie ściśle określonych przesłanek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego rodzaju przesłanek organ odwoławczy nie wskazał, co pominął Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok. Po czwarte, ze wskazanych wyżej względów na uwzględnienie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji art. 151a § 1 p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 64e p.p.s.a. Natomiast na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, natomiast w przypadku uwzględnienia sprzeciwu od decyzji kasacyjnej zastosowanie ma art. 151a § 1 p.p.s.a. Uznając, że istota sprawy w granicach wyznaczonych art. 64e p.p.s.a. została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z [...] kwietnia 2021 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i dokona pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego tej sprawy, z uwzględnieniem prawidłowej oceny przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151a § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a.