II OSK 3339/18

SENTENCJA Dnia 4 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2601/16 w sprawie ze skarg A. J., K. J., I. J. i J. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oraz sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2601/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oraz sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. W administracyjnym toku instancji oraz po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroków z 26 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1235/06; z 29 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 924/13 oraz z 20 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2718/14, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...] wydał w dniu [...] lipca 2016 r. decyzję Nr [...]. Decyzją tą nałożył na inwestorów A. D. i P. R. obowiązek wykonania robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, parterowego z użytkowym poddaszem, częściowo podpiwniczonego z garażem w podpiwniczeniu, na działce o nr ew. [...] położonej w W. przy ul. [...], polegających na: rozbiórce części 2 murków oporowych wybudowanych przy budynku przy zjeździe do garażu, tj. części usytuowanych w pasie projektowanej drogi 5 KD-D, oraz przebudowie instalacji kanalizacyjnej zewnętrznej, tak, aby zbiorniki na ścieki były usytuowane zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakreślonym terminie oraz obowiązek sporządzenia i przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w zakreślonym terminie. Odwołania od ww. decyzji wnieśli K. J., J. J. oraz I. J.. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał na wiążącą moc prawną ww. wyroków wydanych w niniejszej sprawie. Wskazał, że przedmiotowy budynek został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę (decyzja z [...] lutego 1994 r., nr [...]). Uległy bowiem zmianie charakterystyczne parametry obiektu, co uprawniało do zastosowania art. 36a Prawa budowlanego i nałożenia obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, celem uzyskania stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie nie stwierdzono aby te odstępstwa powodowały naruszenie norm odległościowych względem granicy działek sąsiednich, o jakich mowa w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia. Przedmiotowy budynek w zakresie zrealizowanych odstępstw nie narusza także przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] (uchwała Rady [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r.) w zakresie przeznaczenia terenu (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 11.MN oraz w części publicznej drogi dojazdowej 5.KD-D); poszczególnych wskaźników zabudowy, o jakich mowa w § 21 pkt 2 planu miejscowego. Także nie można stwierdzić naruszenia linii zabudowy, ponieważ przedmiotowy budynek został posadowiony względem ul. [...] zgodnie z ww. decyzją o pozwoleniu na budowę z 1994 r. Dla tej oceny nie ma więc znaczenia treść planu miejscowego z 2010 r. Natomiast zmiana usytuowania zbiornika na nieczystości płynne jest niezgodna z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego gdyż przekracza linię rozgraniczającą projektowanej drogi dojazdowej oznaczonej symbolem 5.KD.D. Zdaniem organu odwoławczego, na tym etapie postępowania organy nadzoru budowlanego nie są w stanie zweryfikować zgodności dokonanych zmian z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie określenia powierzchni terenu biologicznie czynnej, wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy czy wyliczenia maksymalnej powierzchni zabudowy. Do tego potrzebna jest dokumentacja techniczna. Dlatego też szczegółowe badanie zgodności wykonanego budynku z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić dopiero po uzyskaniu pełnej dokumentacji technicznej wykonanego budynku mieszkalnego, tj. projektu budowlanego zamiennego. W kwestii wykonanego utwardzonego dojazdu do garażu poprzez jego przedłużenie i nachylenie organ odwoławczy wskazał, iż utwardzenie to należy traktować jako urządzenie budowlane służące dojazdowi do budynku, nie jest ono natomiast odrębnym obiektem budowlanym. Uwzględnienie sugestii skarżących, iż należy nakazać rozebranie powyższego utwardzenia prowadziłoby do sytuacji, w której właściciel nie miałby prawa do swobodnego dysponowania swoją nieruchomością (pozbawienie dojazdu do budynku mieszkalnego). Zasadnym jest wskazać, iż linia rozgraniczająca planowanej drogi gminnej nie musi pokrywać się z granicami nieruchomości. Linia rozgraniczająca stanie się jednocześnie granicą działki wydzielonej pod inwestycję drogową dopiero po przeprowadzeniu postępowania podziałowego. W niniejszej sprawie samo wyznaczenie linii rozgraniczającej przebiegającej przez teren zabudowanej nieruchomości nie zobowiązuje inwestora do bezzwłocznego usunięcia istniejących urządzeń budowlanych, związanych funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym. Odległość zrealizowanego budynku od ul. [...] jest zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym, w którym zaprojektowano również przedmiotowy zjazd do garażu. Należy zdaniem organu odwoławczego również zwrócić uwagę iż projekt przedmiotowego budynku zatwierdzony został ww. decyzją z 1994 r. natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalono w dniu 2010 r. Zdaniem WINB obowiązujący plan miejscowy nie zawiera definicji linii rozgraniczającej, albowiem analiza § 2 pkt 14 i 15 planu miejscowego prowadzi do wniosku, że nie mają one zastosowania do elementów zagospodarowania terenu, takich jak utwardzenie w postaci dojazdu czy dojścia do budynku. W obu przepisach jest bowiem mowa o liniach obowiązujących i nieprzekraczalnych odnoszących się wyłącznie do "budynku". W związku z powyższym w oparciu o te przepisy, zdaniem WINB, brak jest podstaw do kwestionowania utwardzenia terenu znajdującego się pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy, a linią rozgraniczającą. W ocenie WINB, organ nadzoru budowlanego dokonał analizy zgodności spornego obiektu z przepisami planistycznymi w takim zakresie w jakim było to możliwe, bez odpowiedniej dokumentacji technicznej określającej rzeczywisty stan architektoniczny budynku i zagospodarowania terenu, czyli projektu budowlanego zamiennego. Pozostała analiza zgodności obiektu z przepisami będzie możliwa dopiero po sporządzeniu przez inwestora omawianego projektu. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez inwestorów granic działki nr [...], WINB wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do geodezyjnego wytyczania granic nieruchomości oraz do przeprowadzania geodezyjnej inwentaryzacji zagospodarowania działki inwestycyjnej. Organ II instancji podkreślił, że nałożenie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego nie legalizuje istotnych zmian. Jest to bowiem wstępny etap procedury naprawczej. W przypadku bowiem, kiedy brak będzie możliwości zalegalizowania odstępstw, organ nie zatwierdzi dokumentacji projektowej i wyda decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto WINB wyjaśnił, że prawidłowym było też wyodrębnienie do innych postępowań spraw dotyczących oceny legalności innych obiektów zrealizowanych przez inwestorów. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący – A. J., K. J., I. J. i J. J., domagając uchylenia decyzji obu instancji. Skarżący zarzucili organom nadzoru budowlanego przedstawienie fałszywego przebiegu postępowań administracyjnosądowych i brak ustalenia stanu faktycznego zrealizowanych samowolnie istotnych odstępstw (skarga J. J.). Skarżący J. J. zarzucił, że ogrodzenie działki inwestycyjnej zostało zrealizowane na podstawie fałszywie określonej linii rozgraniczającej drogi publicznej ul. [...] i bezprawnie zagarnia część działki nr [...] publicznej drogi gminnej ulicy [...]. Ponadto nie wyjaśniono dlaczego utwardzony zjazd został usunięty ze spisu istotnych odstępstw. Tożsame zarzuty zgłosił skarżący K. J.. Zdaniem skarżącej I. J., ustalenie organu, że odległość budynku od strony ul [...] pozostała niezmieniona w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego jest nieprawdą. Skarżąca zarzuciła organom pominięcie ogrodzenia frontowego działki wybudowanego samowolnie na działce nr [...] przeznaczonej w planie pod drogę publiczną, do której inwestorzy nie mają prawa do dysponowania na cele budowlane. Zarzuciła, iż nachylenie utwardzonej pochylni zjazdowej do garażu podziemnego nie jest zgodne z max. nachyleniem 20% ustalonym w decyzji o pozwoleniu na budowę i powoduje, że znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...] na odcinku ok. 3 m co uniemożliwia wjazd i wyjazd z garażu i stanowi zagrożenie dla użytkowników ul. [...]. Także nachylenia połaci dachowych budynku nie spełniają wymagań planu miejscowego, który określa wymagany kąt pochylenia jako 30-45°. Zarzuciła brak powołania przez PINB biegłego geodety do sprawdzenia faktycznego położenia budynku w stosunku do faktycznego położenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii rozgraniczającej ul. [...] zgodnie z rysunkiem i tekstem planu miejscowego. Zdaniem skarżącej, budynek przekracza nieprzekraczalną linię zabudowy ustaloną konkretnym przepisem prawa miejscowego. Skarżąca A. J. podniosła zarzut nieprawdziwego ustalenia odległości kwestionowanego budynku od granicy jej działki nr [...], która miałaby wynosić 7,88 m. Wyjaśniła, że przeprowadzone przez skarżących w 2011 r. rozgraniczenie ich działki nr [...] wykazało, że w ramach wykonanego zagospodarowania działki inwestycyjnej zagarnięto samowolnie także część działki nr [...]. Wszyscy skarżący zarzucili także naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie Sąd zarządził na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączenie spraw będących przedmiotem odrębnych skarg do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2601/16, oddalając skargi, wskazał, że w niniejszej sprawie nie można doszukać się naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zakresie rozdzielenia postępowań dotyczących różnych obiektów budowlanych oraz szczegółowej inwentaryzacji zrealizowanych robót budowlanych. Dokonano oceny odstępstw od zatwierdzonego projektu z podziałem na odstępstwa istotne i nieistotne w kontekście art. 36a Prawa budowlanego, wyjaśniając, że zmiany charakterystycznych parametrów obiektu nie doprowadziły do powstania zupełnie nowej inwestycji. Nadal jest to budynek mieszkalny jednorodzinny tylko wybudowany z istotnymi odstępstwami dlatego należy postępowanie legalizacyjne prowadzić w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego oceniły także kwestię zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami prawa, w tym dotyczącymi planowania i zagospodarowania przestrzennego, nie stwierdzając naruszenia przepisów planistycznych. Z protokołu oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 6 maja 2014 r. wynika, że odległość budynku zrealizowanego na terenie działki nr [...] od ul. [...] jest zgodna z projektem budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją o pozwoleniu na budowę z 1994 r. Ponadto organy nadzoru budowlanego ustaliły, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami szczegółowymi zawartymi w planie gdyż wyznaczona linia zabudowy wykreślona na rysunku planu, przebiega po licu budynku uwidocznionego na tym rysunku planu, co nie pozostawia wątpliwości, że występuje zgodność w tym zakresie. Podkreśliły, że plan miejscowy został uchwalony w 2010 r. natomiast budynek został zrealizowany i usytuowany znacznie wcześniej, co mogło mieć wpływ na ustalenie przebiegu projektowanej w planie miejscowym linii zabudowy po licu istniejącego już budynku. Analizując stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie dotyczącym zagospodarowania działki organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że urządzenia związane z obiektem takie jak zbiorniki na ścieki zamiast usytuowania przed środkową częścią budynku zostały usytuowane w odległości ok. 2,65 m od południowej granicy działki od strony ulicy [...]. Zmiana usytuowania zbiorników na ścieki jest zmianą istotną i niezgodną z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego gdyż przekracza linię rozgraniczającą projektowanej drogi dojazdowej oznaczonej symbolem 5.KD.D. Dlatego też w świetle wiążącej oceny prawnej organy prawidłowo nałożyły na inwestorów obowiązek przebudowy instalacji kanalizacyjnej zewnętrznej, tak, aby zbiorniki na ścieki były usytuowane zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Prawidłowo też nałożyły na inwestorów obowiązek rozbiórki części 2 murków oporowych wybudowanych przy budynku przy zjeździe do garażu, tj. części usytuowanych w pasie projektowanej drogi 5 KD-D. Ponieważ murki przy zjeździe do garażu zostały wydłużone do 4,70 m co spowodowało, że na odcinku ok. 1 m przekroczyły linię rozgraniczającą projektowanej drogi. Sąd zgodził się z organem odwoławczym odnośnie kwalifikacji wykonanego utwardzonego dojazdu do garażu jako urządzenia budowlanego służącego dojazdowi do budynku. Domaganie się przez skarżących rozbiórki tego utwardzenia prowadziłoby do sytuacji, w której właściciel pozbawiony byłby dojazdu do budynku mieszkalnego. W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie wskazał, że na tym etapie postępowania organy nadzoru budowlanego nie są w stanie zweryfikować zgodności dokonanych zmian z planem miejscowym w zakresie określenia powierzchni terenu biologicznie czynnej, wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy czy wyliczenia maksymalnej powierzchni zabudowy. Szczegółowe badanie zgodności wykonanego budynku z przepisami tegoż planu może nastąpić dopiero po uzyskaniu pełnej dokumentacji technicznej wykonanego budynku mieszkalnego, tj. projektu budowlanego zamiennego. Brak jest bowiem możliwości dokonania ustaleń w powyższym zakresie w trakcie wizji w terenie. Sąd wyjaśnił, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest decyzją wiążącą dla organów w dalszym postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotowej inwestycji budowlanej oraz wywołuje określone skutki prawne. Oznacza to, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora PINB zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa zastała zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Projekt budowlany zamienny jest projektem budowlanym pierwotnym z naniesionymi istotnymi odstępstwami i podlega weryfikacji organu w świetle art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego pod względem dokonanych istotnych odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył J. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 133 § 1 tej ustawy przez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez: • nierozważenie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wyprowadzenie ustaleń faktycznych sprzecznych ze zgromadzonym materiałem, • dokonanie ustaleń w zakresie wymagającym wiedzy specjalnej bez przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety i oparcie rozstrzygnięcia na protokole oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji, • dokonanie ustaleń dowolnych jak i arbitralnych; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 5 pkt 1 i 5 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, polegające na błędnym przyjęciu, że wykonanie dodatkowego utwardzenia terenu przed budynkiem od strony ulicy [...] do budynku, stanowiącego dojście i dojazd do budynku, będące istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zmiany projektu zagospodarowania działki i jednocześnie istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wymaga wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem dlatego, że utwardzenie to jest urządzeniem budowlanym służącym dojazdowi do budynku, a nie jest odrębnym obiektem budowlanym, podczas gdy nałożenie na inwestorów – w zakresie tej zmiany – obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w istocie zalegalizuje istotne zmiany, które mają znaczący wpływ na ograniczenie nieruchomości skarżącego w dostępie do drogi publicznej ul. [...]; Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - art. 36a ust. 5 pkt 1 i 5 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, polegające na błędnej wykładni i zastosowaniu poprzez: • błędne przyjęcie, że wykonanie dodatkowego utwardzenia terenu przed budynkiem od strony ulicy [...] do budynku, stanowiącego dojście i dojazd do budynku, będące istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zmiany projektu zagospodarowania działki i jednocześnie istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wymaga wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem dlatego, że utwardzenie to jest urządzeniem budowlanym służącym dojazdowi do budynku, a nie jest odrębnym obiektem budowlanym, podczas gdy nałożenie na inwestorów – w zakresie tej zmiany – obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w istocie zalegalizuje istotne zmiany, które mają znaczący wpływ na ograniczenie nieruchomości skarżącego w dostępie do drogi publicznej ul. [...]; • błędne przyjęcie, że przepisy te dotyczą obiektów budowlanych a nie urządzeń budowlanych, podczas gdy wynika z nich, że dotyczą robót budowlanych; - art. 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W związku z zarządzeniem z dnia 2 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku. W pismach procesowych z 19 czerwca 2021 r., 20 czerwca 2021 r. oraz 22 czerwca 2021 r. odpowiednio I. J., K. J. oraz A. D. i P. R. przedstawili swoje stanowiska w sprawie. Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie z uwagi na śmierć uczestnika postępowania, tj. J. O. oraz brak wskazania następców prawnych zmarłego. Postanowieniem z dnia 8 września 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie, ponieważ M. O. (żona zmarłego uczestnika) wskazała następców prawnych. Jednocześnie zarządzeniem z tego samego dnia zwrócono się do następców prawnych, tj. W. O. i K. S., o zajęcie stanowiska w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca odległości w jakiej został posadowiony przedmiotowy budynek względem ulicy [...] stanowi wyłącznie zaprezentowanie stanowiska skarżącego w tej kwestii. Jednak za jej pomocą nie podważono skutecznie dokonanej w tym zakresie przez Sąd I instancji oceny legalności przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, które opierało się na stwierdzeniu, że posadowienie budynku względem ul. [...] jest zgodne z udzielonym pozwoleniem na budowę z 1994 r., a dla tej oceny nie ma zupełnie znaczenia treść planu miejscowego, uchwalonego w 2010 r. Skarżący nie może zatem skutecznie argumentować, że w sprawie są 2 różne wymiary budynku (ostatecznie ustalono wymiary budynku, tj. zwiększenie szerokości budynku o 21 cm oraz wysokości kalenicy o 75 cm), jak i kwestionować posadowienie budynku na działce nr [...]. Nie są to bowiem okoliczności, na podstawie których można by wywieść błędne ustalenia organów co do posadowienia budynku względem ul. [...]. Jeżeli w tym zakresie istniał materiał dowodowy, który pozwalał organom na wywiedzenie takiego wniosku, to tym samym brak było podstaw do powoływania przez organ administracyjny w tym zakresie biegłego. Nie oznacza to, że skarżący w ramach przysługujących mu praw procesowych – jeżeli w jego ocenie inaczej przedstawia się stan faktyczny sprawy – nie mógł przedstawić opinii biegłego lub innych dokumentów potwierdzających jego twierdzenia. Brak stosownych dowodów na poparcie stanowiska skarżącego oznacza, że tego rodzaju twierdzenia są gołosłowne, a tym samym pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Jeżeli zdaniem skarżącego, postępowanie wyjaśniające zawiera wady, to najpóźniej w skardze kasacyjnej powinien wykazać słuszność swoich twierdzeń, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Skarżący nie wykazał zatem aby ustalenia w powyższej kwestii organy dokonały w sposób dowolny, jak i arbitralny oraz nie dokonały rozważenia całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nie wykazano jakich konkretnie dowodów organy nie uwzględniły tak aby w ogóle można było dokonać kontroli czy tego rodzaju wada miała jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej nie wykazano też aby wskazywane utwardzenie terenu przed budynkiem od strony ulicy [...] do budynku, stanowiącego dojście i dojazd do budynku, nie stanowiło urządzenia budowlanego służącego dojazdowi do budynku. Nie wykazano też aby to utwardzenie było odrębnym obiektem budowlanym. W tym zakresie nie przedstawiono żadnego spójnego wywodu prawnego, który podważałby wypowiedzianą w sprawie ocenę. Z reguły utwardzenie terenu spełnia właśnie taką funkcję, co tym łatwiejsze jest do takiej kwalifikacji, gdy mamy już do czynienia z istniejącym budynkiem mieszkalnym. Ponadto argumentacja skarżącego w tym zakresie opierała się na kwestii pozbawiania go dostępu do drogi publicznej, ale o parametrach ustalonych w planie miejscowym. Jednak w tej sprawie skarżący nie wykazał aby Gmina urządziła w sposób prawny i faktyczny drogę publiczną zgodnie z postanowieniami planu miejscowego. Nie wykazano przede wszystkim aby doszło do podziału nieruchomości inwestorów, co ewentualnie mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia, że przedmiotowe utwardzenie terenu lub jego część znajdują się na drodze publicznej. To że w planie miejscowym (jego części rysunkowej) ustalono przebieg drogi publicznej nie jest wystarczające do stwierdzenia w sposób prawny, że w tym miejscu taka droga już istnieje. Poza treścią planu miejscowego do tego są konieczne jeszcze inne działania prawne Gminy polegające na realizacji planu miejscowego. Poza tym zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W kontekście treści tego przepisu w skardze kasacyjnej nie wykazano aby treść planu miejscowego stanowiła przeszkodę dla realizacji przedmiotowego utwardzenia znajdującego się na terenie działki należącej do inwestorów. Dlatego Sąd I instancji trafnie zaakceptował ocenę organów, że "domaganie się przez skarżących rozbiórki tego utwardzenia prowadziłoby do sytuacji, w której właściciel pozbawiony byłby dojazdu do budynku mieszkalnego". W tym zakresie nie zwierają zatem usprawiedliwionych podstaw dwie grupy zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego i materialnego, a mianowicie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 1 i 5 Prawa budowlanego i w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, jak i zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 pkt 1 i 5 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Ponadto nawet ewentualna kwalifikacja przedmiotowego utwardzenia jako budowli (obiektu budowalnego) – zrealizowane przecież w wyniku robót budowlanych – nie zmienia ogólnej oceny co do możliwości jego legalizacji, o ile jest to zgodne z prawem inwestycyjno-budowlanym. W tym zaś zakresie w skardze kasacyjnej nie przywołano stosownej argumentacji, opierając się wyłącznie na żądaniach skarżącego nakierowanych w odniesieniu do cudzej własności i próby jej wykorzystania na własny użytek, tj. jako dojazd do własnej nieruchomości. Natomiast argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca ostatniego jej zarzutu dotyczącego naruszenia art. 153 p.p.s.a. polega wyłącznie na przedstawieniu przez skarżącego oceny prawnej zawartej w wiążących w niniejszej sprawie wyrokach WSA w Warszawie o sygn. akt: VII SA/Wa 1235/06 i VII SA/Wa 2718/14 i stwierdzeniu, że w dalszym ciągu niewyjaśnienie stanu faktycznego trwa. A zatem także i w tym zakresie skarga kasacyjna pozbawiona jest stosownych konkretów, które umożliwiłyby w ramach instancyjnej kontroli potwierdzenie istnienia wad postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy. Dlatego także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.