IV SAB/Wr 162/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA del. Tomasz Judecki po rozpoznaniu w Wydziale IV w dniu 18 sierpnia 2022 r.na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. T. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezowlenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej, a bezczynność ta ma charakter rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.100 (słownie: tysiąc sto) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Skarżący D. T. wniósł skargę na bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy podnosząc, że wniosek ten został przekazany temu organowi przez wojewodę L. w dniu 18 września 2020 r. W uzasadnieniu tej skargi skarżący powołał treść art. 35 § 2 i 3 k.p.a. a nadto wskazał, że sprawa nie jest zawiła, a skarżący nie jest cudzoziemcem odnośnie do którego miałyby zaistnieć szczególnie uzasadnione powody dla wydłużenia terminu do 60 na uzyskanie opinii o wnioskodawcy od Policji, Straży Graniczej i ABW. Oprócz naruszenia art. 35 k.p.a. skarżący podniósł także zarzut naruszenia art. 36 § 1 k.p.a.. Wskazując na te argumenty strony wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w ciągu dwóch tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.); 4) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają do Wojewody, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Zwrócił uwagę na olbrzymią ilość wniosków pobytowych, jakie cudzoziemcy wnieśli do Wojewody D. na przestrzeni lat 2018-2020. Podkreślił, że przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywistym jest, że może, oraz, że niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, mimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Wojewoda D. wyraził nadto przekonanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, co organ uzasadniał stopniem obciążenia sprawami inspektora prowadzącego daną sprawę oraz faktem, że wnioski są rozpoznawane według kolejności ich wpływu. Zwrócił uwagę, że "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji organ nawiązał m. in. do wyroków – WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 47/18) i WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt III SAB/Po 12/19),w których zwrócono uwagę na obiektywne trudności organu w załatwieniu sprawy, takie jak – trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych, duża ilość spraw przypadających na jednego pracownika. Zdaniem Wojewody, stanowisko Sądu wyrażone w tych wyrokach zachowuje aktualność w rozpatrywanej sprawie, co uzasadnia wniosek o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności o charakterze kwalifikowanym. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia bezczynności organu w postępowaniu, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uzna-nia, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z akt sprawy, wniosek strony pierwotnie złożony do Wojewody Lubelskiego, pismem z dnia 18 września 2020 r. został przekazany do Wojewody D. jako organu właściwego ze względu na nowe miejsce pobytu cudzoziemca. Sprawa nie została załatwiona w terminie 2 miesięcy licząc od jej przekazania Wojewodzie D. (dalej: Wojewoda). Wbrew obowiązkowi z art. 36 k.p.a., po upływie terminów z art. 35 § 3 k.p.a., organ nie powiadomił strony o przyczynach niezałatwienia sprawy, nie wyznaczył przewidzianego terminu na zakończenie postępowania, ani nie poinformował o prawie do wniesienia ponaglenia (można także zauważyć, że po myśli art. 36 § 2 k.p.a. wspomniany obowiązek spoczywa na organie także w przypadku, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy następuje z przyczyn niezależnych od organu). Pismem z dnia 3 lutego 2021 r. strona wiosła ponaglenie zarzucając Wojewodzie bezczynność w sprawie. W dniu 28 maja 2021 r. strona złożyła nadto wniosek o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Pierwsze czynności zmierzające do rozpoznania wniosku organ podjął dopiero w dniu 22 grudnia 2021 r. W tym bowiem czasie organ wdrożył procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach oraz wezwał stronę, w trybie art. 50 k.p.a., do przedłożenia w terminie 14 dni pod rygorem wydania decyzji pobytowej na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego sprawy następujących dokumentów: - potwierdzenia, że wnioskodawca ma zapewnione miejsce zamieszkania na terenie RP (tj. oświadczenia właściciela lokalu o zapewnieniu miejsca zamieszkania, umowy najmu lokalu itp.); - potwierdzenia posiadania aktualnego, opłaconego ubezpieczenia zdrowotnego (sporządzonego w języku polskim), obejmującego planowany okres pobytu na terytorium RP; - aktualnego, podpisanego przez podmiot powierzający wykonywanie pracy załącznika nr 1 do wniosku (lub osobę do tego pisemnie upoważnioną przez pracodawcę); - podpisany przez osobę upoważnioną biznesplan firmy, obejmujący m.in. plan dochodów i wydatków , inwestycji i rozwoju itp.; - zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek ZUS wydanego przez właściwą jednostkę ZUS; - dołączenia wypełnionej ankiety dotyczącej prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej; - oświadczenia w sprawie zatrudnienia (lub nie) pracowników przez prowadzoną firmę; - CIT-8 za 2020 r; - rachunek zysków i strat za 2021 r. lub inny dokument potwierdzający wynik prowadzonej działalności gospodarczej. Dopiero też na tym etapie organ zrealizował normę z art. 36 k.p.a. , informując wnioskodawcę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na 22 marca 2022 r. Jak nadto wynika z akt sprawy, były to jedyne czynności procesowe organu. Do dnia rozpoznania skargi do Sądu nie wpłynęła również informacja o tym, by organ zakończył postępowanie w sprawie poprzez wydanie decyzji lub poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Trzeba przy tej okazji przypomnieć, że w piśmie z dnia 22 grudnia 2021 r. organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na 22 marca 2021 r. W sumie, na dzień orzekania, od czasu przekazania wniosku strony do Wojewody, któremu bezczynność zarzucono w skardze, minęło około dwóch lat. Przedstawione dotąd fakty niewątpliwie wskazują na to, że w sprawie doszło do oczywistego i rażącego naruszenia przepisu art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. W sprawie Wojewoda naruszył także art. 37 § k.p.a., albowiem ponaglenie zostało przekazane przez ten organ do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopiero po kilku miesiącach. W świetle zaistniałych okoliczności, Sąd stwierdził bezczynność Wojewody w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd w tym samym punkcie sentencji wyroku uznał, że stwierdzona bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. W nawiązaniu do argumentacji podniesionej w odpowiedzi na skargę należy podnieść, że przyczyny przedłużenia terminu rozpoznania sprawy z powodu niewystarczającej obsady personalnej w stosunku do ilości prowadzonych spraw, nie mogą być postrzegane jako "przyczyny niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Przepis ten dotyczy bowiem obiektywnych zdarzeń zewnętrznych i niezależnych od organu". Podobny pogląd zaprezentowano w wyroku WSA w Krakowie z 19 września 2017 r., II SAB/Kr 156/17, LEX nr 2391706, zauważając, co następuje: "Z punktu widzenia obywatela dochodzącego swych praw przed organem administracji publicznej trudności obiektywne: brak etatów, środków pieniężnych i związana z tym zwłoka w ich rozpatrywaniu nie jest żadnym argumentem usprawiedliwiającym bezczynność organu. Problemy organizacyjne, techniczne, finansowe, kadrowe z jakimi boryka się organ nie mogą spowodować obejścia jednej z naczelnych zasad k.p.a., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 § 1 k.p.a. W punkcie II wyroku, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał natomiast stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.100 zł (punkt III sentencji wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej kwoty wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka określania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. W okolicznościach faktycznych rozstrzyganej sprawy nie można nie dostrzec, że Wojewoda podjął aktywność procesową dopiero po tym, jak strona wniosła skargę na bezczynność organu w postępowaniu. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi zaś uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy wnioskowana przez stronę skarżącą kwota pieniężna jest zbyt wygórowana i dalej idącą skargę w tej części - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił (punkt IV sentencji wyroku). Zawarte w punkcie V sentencji wyroku orzeczenie o oddaleniu dalej idącej skargi odnosi się również do zgłoszonego w skardze żądania wymierzenia organowi grzywny. W ocenie Sądu, przyznana stronie suma pieniężna w sposób dostateczny zrealizuje cel prewencyjno-zapobiegawczy, bez konieczności orzekania o grzywnie. O kosztach postępowania (punkt V wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota zwrotu kosztów postępowania sądowego odpowiada wartości wpisu sądowego, jaki uiściła strona skarżąca inicjując postępowanie sądowe w sprawie. Nadto, uwzględnia taryfowe wynagrodzenie pełnomocnika oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.