I OSK 1925/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 522/13 w sprawie ze skargi I. B. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 25 października 2007 r. nr ... w przedmiocie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 522/13 oddalił skargę I. B. (dalej powoływana jako skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 25 października 2007 r. nr ... w przedmiocie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Rada Miejska w W. uchwałą z dnia 25 października 2007 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej powoływana jako "usg") w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie wydania uchwały t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm., dalej powoływana jako "ugn"), zmieniła uchwałę nr ... Rady Miejskiej w W. z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Punkt 2 rozdziału VI otrzymał brzmienie: "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, opłatę adiacencką z tego tytułu ustala się na 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale". Uchwała weszła w życie w terminie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa P. Skarżąca pismem z dnia 25 marca 2013 r. wezwała Radę Miejską w W. do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego wyżej opisanej uchwały z dnia 25 października 2007 r. W odpowiedzi na to wezwanie, Rada Miejska w W. uchwałą z dnia 25 kwietnia 2013 r. nr ... odmówiła usunięcia zarzucanego naruszenia prawa. Skarżąca wniosła skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na podstawie art. 101 ust. 1 usg, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając naruszenie: - art. 42 usg w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.), poprzez pozostawienie w obrocie prawnym uchwały zmieniającej uchwałę pierwotną, uznaną za nieważną ze względu na brak spełnienia wymagań formalnych w zakresie jej należytej publikacji; - art. 2 w zw. z art. 84 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Skarżąca wskazała, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 25 października 2007 r. jest okoliczność niezgodności tego aktu prawa miejscowego z obowiązującym porządkiem prawnym. Stwierdzenie bowiem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 455/11 nieważności uchwały z dnia 14 listopada 2002 r. w przedmiocie określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, winno skutkować nieważnością uchwały zmieniającej z dnia 25 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powołanym wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r. powyższą skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że nie budzi wątpliwości, iż zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg, a skarżąca jako właścicielka nieruchomości, na którą nałożono obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej w oparciu o zaskarżoną uchwałę ma interes prawny w sprawie. W ocenie Sądu, interes ten nie został jednak naruszony zaskarżoną uchwałą. Legalności obowiązywania zaskarżonego aktu nie podważa powoływany przez skarżącą wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2011 r. stwierdzający nieważność uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia 14 listopada 2002 r. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem, że stwierdzenie nieważności uchwały głównej winno niejako automatycznie przesądzać o nieważności uchwały zmieniającej. Sąd podał, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa P. (Dz. Urz. Woj. ... z 2007 r. Nr ..., poz. ...) i w tym zakresie, jak słusznie podkreśla organ, pozostaje w zgodzie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Sporna uchwała nie narusza zatem art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, według którego warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zmiany dokonane omawianą uchwałą polegały na nowym ukształtowaniu treści pkt 2 rozdziału VI, w ten sposób, że wysokość opłaty adiacenckiej ustalono na 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale, zamiast 50%. W ocenie Sądu, uchwała z dnia 25 października 2007 r. pomimo tego, że została nazwana uchwałą zmieniającą powinna zostać uznana za uchwałę samoistną, nie związaną z uchwałą pierwotną. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez kwestionowaną uchwałę art. 2 i 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Sąd wskazał, że na podstawie art. 98a ugn radzie gminy przysługiwała kompetencja do uregulowania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, w drodze uchwały. Rada w kwestionowanej uchwale nie ograniczyła również prawa własności w sposób, który naruszałby jego istotę. Zawarte w niej normy nie przekraczają granic upoważnienia ustawowego ani też w inny sposób nie wpływają na sposób wykonywania lub treść przysługujących skarżącej praw rzeczowych. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego: a) przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie § 82, § 83 pkt 1, § 85 ust. 1 i 4, § 86, § 87 ust. 1 i 2, § 90, § 93 ust. 1 i 2 oraz § 96 ust. 1 "Zasad techniki prawodawczej", stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej w W. z dnia 25 października 2007 r. nie jest uchwałą zmieniającą, lecz uchwałą samoistną, niezwiązaną z uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia 14 listopada 2002 r.; b) przez niewłaściwe zastosowanie art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 42 usg w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez stwierdzenie, że ważna jest uchwała zmieniająca uchwałę pierwotną, uznaną za nieważną ze względu na brak spełnienia wymagań formalnych w zakresie jej należytej publikacji, 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej powoływana jako Pusa") w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako "Ppsa") w zw. z art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, poprzez poczynienie błędnych ustaleń w zakresie dotyczącym zakwalifikowania zaskarżonej uchwały, jako uchwały samoistnej, niezwiązanej z uchwałą pierwotną, tj. uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia 14 listopada 2002 r., a w rezultacie uznanie, że stwierdzenie nieważności tej uchwały, nie odnosi skutku w stosunku do uchwały z dnia 25 października 2007 r., a co za tym idzie - jest ona uchwałą ważną, wywołującą skutki prawne; b) art. 151 Ppsa w zw. z art. 147 § 1 Ppsa, polegające na oddaleniu skargi, pomimo prawomocnego orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia 14 listopada 2002 r., które winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały z dnia 25 października 2007 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w W. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, że zdaniem skarżącej stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 14 listopada 2002 r. powinno automatycznie oznaczać stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, jako nie mającej autonomicznego bytu prawnego. Jeżeli by podzielić zarzuty skargi kasacyjnej, stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 14 listopada 2002 r. automatycznie oznaczałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały i nie istniałby w ogóle przedmiot zaskarżenia. Specyfika przedmiotowej sprawy wynika z oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 2827/12. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena legalności zaskarżonej uchwały jest odrębną sprawą i nie ma związku z bytem prawnym pierwotnej uchwały z dnia 14 listopada 2002 r. Stanowisko to oznacza konieczność odrębnej oceny legalności zaskarżonej uchwały w oderwaniu od bytu prawnego uchwały z dnia 14 listopad 2002 r. W przedmiotowej sprawie zarówno Sąd I instancji jak i Naczelny Sąd Administracyjny jest związany powyższą oceną prawną. Zgodnie bowiem z art. 170 Ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (prawomocnością materialną). Brak jest więc podstaw do uznania, że Sąd I instancji naruszył § 82, § 83 pkt 1, § 85 ust. 1 i 4, § 86, § 87 ust. 1 i 2, § 90, § 93 ust. 1 i 2 oraz § 96 ust. 1 "Zasad techniki prawodawczej", stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Kwestia, czy jest to uchwała zmieniająca w rozumieniu tych przepisów, czy też uchwała samoistna w kontekście powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma drugorzędne znaczenie, skoro wynika z niego konieczność odrębnej oceny legalności zaskarżonej uchwały. Tym samym Sąd I instancji nie naruszył również art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 42 usg w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zaskarżona uchwała została bowiem ogłoszona w sposób prawidłowy. Całkowicie nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia prawa procesowego, ponieważ Sąd I instancji, będąc związany powołanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r., nie mógł uznać, że stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 14 listopada 2002 r., odnosi skutek w stosunku do uchwały z dnia 25 października 2007 r., a co za tym idzie – zaskarżona uchwała jest uchwałą ważną, wywołującą skutki prawne. Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.