I SA/Wa 980/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Jolanta Dargas Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako organ/minister) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta [...] z dnia [...].06.1974 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu [...] z dnia [...].05.1974 r., nr [...], w części dotyczącej odszkodowania przyznanego dla A.P. za udział [...] cz. w wywłaszczonej nieruchomości. Ww decyzją orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w [...], w rejonie ulic: [...],[...],[...], określonej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej w dacie wywłaszczenia współwłasność 30 osób. Odmawiając stwierdzenia nieważności ww decyzji organ przedstawił zasady stosowania trybu nadzwyczajnego określonego w wart. 156 i n kpa i wyjaśnił co w świetle orzecznictwa należy rozumieć za rażące naruszenie prawa. Przede wszystkim organ wskazał na znikomość materiału archiwalnego, a w konsekwencji na obiektywnie istniejącą niemożliwość ustalenia czy wszystkie przesłanki określone w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, dalej jako ustawa), zostały spełnione. Minister powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne podał także, że brak możliwości odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, zwłaszcza w sytuacji gdy na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w sprawie, w tym uzasadnienie kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji. Wskazał w tym zakresie także na obowiązujące w dacie wydawania nadzorowanego orzeczenia przepisy dekretu z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149) oraz na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66) i wyjasnił, że organy administracji nie miały obowiązku przechowywać akt administracyjnych dłużej niż zostało to określone w tychże przepisach. Organ opisał następnie przebieg postępowania wywłaszczeniowo odszkodowawczego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy, wskazał m.in. na jej art. 17, art. 22, zaś w zakresie odszkodowania wyjaśnił, że w tej sprawie zaistniała specyficzna sytuacja, polegająca na nieformalnym podziale zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości na szereg działek o różnym sposobie zagospodarowania i użytkowania. Innymi słowy, jak podał, pomimo podziału faktycznego na gruncie formalnie nie nastąpiło zniesienie współwłasności nieruchomości pomiędzy wielu jej współwłaścicieli, a wobec tego odszkodowanie za grunt zostało ustalone na rzecz poszczególnych współwłaścicieli stosownie do ich udziałów w całej nieruchomości. Minister zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu decyzji z 1974r. wyjaśniono, iż podstawą obliczenia wysokości odszkodowania był art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a) i b) ustawy i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 maja 1966 r. zmieniające rozporządzenie z dnia 31 stycznia 1961 r. w sprawie określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty w mieście lub osiedlu oraz za ograniczenie prawa własności i za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości a także zarządzenie Nr [...] Naczelnika [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowań za grunty podlegające wywłaszczeniu. Organ przytoczył ww przepisy i wskazał na wyliczenie odszkodowania za 1 mkw gruntu właściwy dla domu jednorodzinnego a także na wycenione przez biegłego składniki roślinne i budowlane (w tym nasadzenia dokonane przez A.P.). Ostatecznie skonkludował, że wobec sporu pomiędzy współwłaścicielami podział odszkodowania za składniki roślinne i budowlane nie odzwierciedlał rzeczywistego wkładu (nakładów) poszczególnych osób, dlatego też odszkodowanie w pewnej części zostało przekazane do depozytu sądowego stosownie do treści art. art. 27 ust. 2 ustawy. Organ zwrócił przy tym uwagę na postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...].07.1975 r., sygn. akt [...] Ns. [...] o nakazie wypłaty z depozytu sądowego na rzecz pozostałych współwłaścicieli gruntu, tj. E. i F. małż. C. i podał, że potwierdza ono analizę dokonaną w postępowaniu nadzorczym. Wreszcie organ wskazał, że zgodnie z art. 23 ustawy orzeczenie o wywłaszczeniu powinno w szczególności zawierać: ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych. W nawiązaniu do tego podał, że kwestionowana decyzja z 1974r. spełnia wszystkie ww wymagania. W konsekwencji organ uznał, że sporna decyzja w części dotyczącej A. P. nie narusza rażąco prawa a także, że nie zachodzą inne przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 kpa. Skargę na decyzję ministra złożyła A. P. (dalej jako skarżąca). Zarzuciła w niej, że decyzja nadzorcza została wydana z przekroczeniem terminu określonego w kpa i że postępowanie było przewlekłe. Zarzuciła także, że w 1974r. odszkodowanie było ustalone tylko i wyłącznie za zabrany budynek oraz za pozostawione drzewa, a nigdy nie ustalono i nie wypłacono odszkodowania za sam grunt, a tym samym wydana decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów. Podniosła, iż wnosiła, aby najpierw rozpatrzono wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej a w dalszej kolejności zasadne byłoby kontynuowanie postępowania w zakresie waloryzacji ustalonego poprzednio odszkodowania za przejęte budynki i roślinność. Skarżąca zarzuciła, iż brak akt nie powinien skutkować uniknięciem stwierdzenia nieważności ww decyzji administracyjnych. Podniosła, iż nic nie wskazuje na istnienie protokołu z rozprawy lub na istnienie operatu szacunkowego wywłaszczanej nieruchomości. Skarżąca podniosła też, że nie była właściwie zawiadamiana o prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym przez ówczesne władze a minister nie dokonał weryfikacji prawidłowości obliczenia wysokości odszkodowania poprzez przeliczenie wielkości obszaru wywłaszczonej ułamkowej części nieruchomości wraz z przyjęciem wartości za 1 m.kw. powierzchni po to aby pod tym kątem zbadać prawidłowość wydanej decyzji administracyjnej. Zarzuciła wreszcie, iż opisywany w sprawie depozyt sądowy wg Sądu Rejonowego [...] nie istnieje, i, że minister powinien precyzyjnie wskazać datę złożenia depozytu oraz sygn. akt pod którym depozyt ten się znajduje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy sporna decyzja sprzed ponad 45-ciu lat została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Swoistość tego trybu postępowania administracyjnego polega na tym, że organ nadzorczy nie przeprowadza w nim postępowania wyjaśniającego co do meritum sprawy, tak jak w postępowaniu zwyczajnym, lecz ocenia czy przeprowadzona procedura, jej zakres, przedmiot oraz środki dowodowe zostały zastosowane właściwie i były adekwatne z punktu widzenia przedmiotu postępowania zwyczajnego. Ponadto co do zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują bowiem jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 kpa) a procedur tych nie należy mylić ani stosować zamiennie. Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym. Zatem co do zasady naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli już są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to muszą wykazywać wpływ naruszeń procesowych na poprawność rozstrzygnięcia. Skarżąca swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji uzasadniała rażącym naruszeniem prawa przez organ odszkodowawczy tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie przyjęto, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa. Nade wszystko – owo naruszenie prawa musi być oczywiste. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zarzuty skarżącej nie uzasadniają stwierdzenia rażącego naruszenia prawa a w konsekwencji, że nie istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ rzeczowo i wyczerpująco odniósł się do wszystkich zarzutów a Sąd podziela w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim należy podkreślić, że ani organ administracji ani kontrolujący postępowanie nadzorcze Sąd - nie dysponują już aktami postępowania z 1974r. Z uzasadnień obu decyzji, jakie się zachowały, wynikają pewne elementy postępowania, w tym dane co do rozprawy administracyjnej czy operatu szacunkowego. Wynika z nich także, że w postępowaniu brało udział wiele osób, w tym sama skarżąca, która jako jedna z licznych współwłaścicieli ww nieruchomości uczestniczyła także w postępowaniu odwoławczym. Nie można się zatem zgodzić z zarzutem, iż nie została ona przez ówczesne władze powiadomiona o czynnościach wywłaszczenia. Ponadto zarzut ten mógłby być podnoszony jedynie w postępowaniu wznowieniowym w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 4 kpa - a nie w postępowaniu nieważnościowym. Ponadto już samo sformułowanie przez skarżącą zarzutów odnośnie do postępowania nieważnościowego – wyklucza przyjęcie po kilkudziesięciu latach wadliwości decyzji z 1974r. Skarżąca zarzuciła bowiem, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego – na okoliczność prawidłowości ustalenia odszkodowania w 1974r. Odnośnie do tego zarzutu trzeba podnieść, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 roku, III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101, wyrok NSA z dnia 29 maja 2013 roku, II OSK 267/12, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 roku, II OSK 2352/14). Oznacza to, że oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się co do zasady, tylko na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli – a więc tych, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 roku, II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). Organ nie orzeka zatem od początku co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o materiał dowodowy istniejący na moment wydania kontrolowanej decyzji. Taki pogląd wyraził NSA w wyroku z 9 kwietnia 2019 roku w sprawie I OSK 1478/17 i pogląd ten skład orzekający w pełni podziela. Sprowadza się on do twierdzenia, że wadliwości decyzji kontrolowanej, w tym jej nieważności, nie można poszukiwać czy też jej w ogóle domniemywać. A to oznacza, iż całkowicie bezzasadny jest zarzut wskazujący na to, iż organ w sposób niewystarczający przeprowadził postępowanie wyjaśniające na okoliczność prawidłowości ustalonego wówczas odszkodowania. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że w okolicznościach ww sprawy, skoro organ nie dysponował aktami administracyjnymi, to nie mógł domniemywać wadliwości postępowania. Błędne wyliczenie odszkodowania nie mogłoby być zresztą uznane za rażące (o ile zostałoby to nawet wykazane) skoro skarżąca zarzut taki zgłasza dopiero po upływie ponad czterech dekad od ostateczności spornej decyzji. Innymi słowy, albo rażące naruszenie prawa jest ewidentne i oczywiste, i wynika wprost z akt sprawy, albo nie – i wówczas nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu. Jak wskazał NSA w przywołanym wyżej wyroku, rażące naruszenie prawa, nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu, czy ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym. Zadaniem organu nadzoru nie było też poszukiwanie depozytu sądowego sprzed kilkudziesięciu lat. W ocenie Sądu organ prawidłowo przytoczył przepisy dotyczące zasad ustalania odszkodowania w oparciu o przepisy ustawy i rzeczowo przełożył je na stan faktyczny sprawy wskazując w szczególności na specyfikę nieruchomości i ewidentny spór pomiędzy jej kilkudziesięcioma współwłaścicielami. Stosowne wyjaśnienia organ przedstawił też odnośnie do sposobu wyliczenia odszkodowania za grunt. Podał, że stosownie do powierzchni [...] m2 wyniosło ono łącznie [...] zł. Całkowicie niezrozumiałe są zatem zarzuty skargi wskazujące na brak ustaleń w tym zakresie. Nie można też uznać za zasadny zarzutu co do innego przedmiotu decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. W każdym pochodzącym od skarżącej piśmie, które jest w aktach sprawy administracyjnej, ewidentnie artykułowany jest wniosek o stwierdzenie nieważności ww decyzji jedynie w zakresie odszkodowania (co do ułamka współwłasności skarżącej) a nie co do samego rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu. Wreszcie, w niniejszej sprawie nie może być skutecznie podniesiony zarzut przewlekłości postępowania nieważnościowego. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako ppsa) skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, tj. stosownie do art. 37 § 3 kpa, ponaglenia. Co do zasady skargę w tym zakresie składa się w osobnym trybie w toku postępowania - po to aby zmobilizować organ do wydania rozstrzygnięcia a nie dopiero po zakończeniu sprawy w skardze na merytoryczne rozstrzygnięcie organu. Uwzględniając powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.