III SA/Kr 652/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie : WSA Katarzyna Marasek-Zybura WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2020 r., znak [...], Burmistrz przyznał P. K. matce osób uprawnionych K. K. i S. K. świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Odwołanie od tej decyzji złożył R. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 30 grudnia 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 134 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) w związku z art. 15, art. 27 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 808) oraz art. 2, art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 grudnia 2020 r. odwołania R. G. od decyzji Burmistrza, znak: [...], z dnia 15 października 2020 r. w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osoby uprawnione K. K. i S. K. reprezentowane przez przedstawicielkę ustawową matkę P. K. – stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ustalenia w przedmiocie dopuszczalności odwołania – w przypadku stwierdzenia, że jest ono niedopuszczalne – zwalniają organ odwoławczy od dalszych ustaleń w przedmiocie zachowania terminu do jego wniesienia. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia w toku instancji. W sprawie niniejszej – w ocenie organu odwoławczego – skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie prawa do przyznania świadczenia dla osoby uprawnionej do alimentów. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest więc związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego, to organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. O oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Kontynuując argumentację, organ odwoławczy wskazał, że o tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w postępowaniu, rozstrzyga norma prawna, z której dla strony wynikają prawa lub obowiązki. Istnienie interesu prawnego nie może być rozpatrywane w oderwaniu od konkretnego postępowania administracyjnego. Zatem rozstrzygnięcie, czy dłużnikowi alimentacyjnemu przysługuje status strony w postępowaniu o przyznanie świadczeń osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego, musi uwzględniać specyfikę szeroko pojętego postępowania w sprawie przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, które prowadzone jest na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Stroną takiego postępowania jest osoba uprawniona, co wynika expresis verbis z art. 15 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. Ustawa nakłada na wnioskodawcę obowiązki związane z wykazaniem uprawnienia do otrzymania świadczeń z funduszu alimentacyjnego (art. 15 ust. 3, 4 i 7 ustawy). Przepisy rozdziału 4 ustawy zatytułowanego "Zasady i tryb postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego" nie przewidują aktywnej roli dłużnika alimentacyjnego w toczącym się postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, czy też w sprawie o zwrot tych świadczeń. Wprawdzie art. 27 ust. 7 pkt 1 ww. ustawy nakazuje organowi właściwemu wierzyciela przekazanie dłużnikowi alimentacyjnemu (a także organowi właściwemu dłużnika) informacji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, ale takie sformułowanie ustawy jednoznacznie wskazuje, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w przedmiocie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Gdyby bowiem ustawodawca uważał dłużnika alimentacyjnego za stronę postępowania w sprawie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przepis art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy byłby zbędny z tego względu, że stronie postępowania są doręczane wszystkie rozstrzygnięcia zapadające w sprawie, w związku z czym nie ma potrzeby przekazywania stronie postępowania odrębnej informacji o wydanym orzeczeniu. W konsekwencji powyższego dłużnik alimentacyjny nie może skutecznie domagać się uznania za stronę w sprawie dotyczącej przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jest oczywistym, że ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz uznanie tych świadczeń za nienależnie pobrane ma wpływ na sytuację dłużnika alimentacyjnego, lecz w tym przypadku można mówić jedynie o interesie faktycznym, nie zaś o interesie prawnym lub obowiązku. Decyzja ustalająca prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz decyzja w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego bezpośrednio dotyczy interesu prawnego osoby uprawnionej, a nie dłużnika alimentacyjnego. Pismem z dnia 1 marca 2021 r. R. G. wniósł skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wskazał, że nie zgadza się z zaskarżonym postanowieniem, w którym popełniono wiele błędów. W piśmie z dnia 21 października 2021 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, podkreślił, że nie wzięto pod uwagę, iż osoba będąca dłużnikiem alimentacyjnym z chwilą wypłaty świadczeń z funduszu staje się dłużnikiem względem tej instytucji. Przyznanie więc świadczenia rodzi obowiązki po stronie skarżącego, co stoi w sprzeczności z tezą, że nie ma interesu prawnego w podważeniu decyzji. Ponadto okoliczności, jakie zostały wskazane w odwołaniu, są tej natury, że powinny budzić uzasadnione wątpliwości co do podania rzeczywistych danych przez opiekuna prawnego małoletnich i powinny zostać zweryfikowane z oczywistych względów. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. Istotę administracyjnego toku instancji stanowi przejście sprawy administracyjnej z jednej instancji do drugiej z inicjatywy strony dla realizacji zespołu celów, przy czym najistotniejszym spośród nich jest ochrona interesu indywidualnego (por. J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 13-14). Środkiem prawnym uruchamiającym tok instancji w polskiej procedurze administracyjnej jest odwołanie. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony (art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej "k.p.a."). Tok instancji nie może być więc uruchomiony z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy podmiotu stojącego poza ramami organizacyjnymi administracji (por. A. Golęba, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 383). Bez wniesionego skutecznie odwołania kompetencja jurysdykcyjna organu odwoławczego ma charakter niejako potencjalny, nie ulega aktualizacji. Organ odwoławczy nie może wtedy orzekać merytorycznie w sprawie administracyjnej, a gdyby to uczynił – jego decyzja byłaby obarczona kwalifikowaną wadą. Proceduralną konsekwencją powyższego jest usankcjonowana normatywnie konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym trzech faz: fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. "W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze" (A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 921-922). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Kwestia legitymacji odwoławczej musi być zawczasu wyjaśniona, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej. Oceniając akt wydany we wstępnej fazie postępowania odwoławczego, trzeba mieć na względzie dystynkcję między okolicznościami relewantnymi z punktu widzenia legitymacji procesowej odwołującego się a okolicznościami determinującymi zgodność z prawem zapadłej w sprawie decyzji merytorycznej – na badanie tych drugich nie ma miejsca we wstępnej fazie postępowania. W fazie tej rozstrzyga się o dopuszczalności odwołania, przeto nie może ona przekształcić się ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy; nie może też przekształcić się w osąd nad decyzją organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że skarżący nie ma legitymacji procesowej i, w konsekwencji, odwoławczej, wobec czego wniesione przez niego odwołanie nie mogło uruchomić administracyjnego toku instancji. Sąd tę ocenę podziela. Status strony w postępowaniu w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego reguluje norma ogólna z art. 28 k.p.a. Zgodnie z nią, "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie przepisach prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Szczególnego podkreślenia wymaga to, że interes prawny, stanowiący podstawę legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym, musi być własny i niejako pierwotny, a nie pochodny – innymi słowy, rozstrzygnięcie musi bezpośrednio wpływać na sytuacją prawną odnośnego podmiotu, nie zaś za pośrednictwem sytuacji prawnej innego podmiotu. Kwestia, czy dłużnik alimentacyjny ma interes prawny w sprawach przyznania i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a w konsekwencji, czy może skutecznie wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji podjętych w powyższych sprawach – była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w szczególności w wyroku z dnia 25 stycznia 2021 r. (I OSK 1824/20, LEX nr 3166506). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Istnienie interesu prawnego nie może być rozpatrywane w oderwaniu od konkretnego postępowania administracyjnego, a zatem rozstrzygnięcie, czy dłużnikowi alimentacyjnemu przysługuje status strony w postępowaniu o przyznanie oraz zwrot nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, winno uwzględniać specyfikę szeroko pojętego postępowania w sprawie świadczeń alimentacyjnych, w oparciu o przepisy omawianej ustawy. Nie ulega wątpliwości, iż stroną takiego postępowania jest osoba uprawniona, bowiem to jej wniosek (jej przedstawiciela ustawowego albo opiekuna prawnego) inicjował postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego i to na niej spoczywał obowiązek wykazania uprawnienia do otrzymania powyższego świadczenia. Przepisy rozdziału 3 ustawy zatytułowanego "Warunki nabywania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego", a także rozdział 4 "Zasady i tryb postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego" nie przewidują aktywnej roli dłużnika alimentacyjnego w toczącym się postępowaniu o przyznanie świadczeń z ww. funduszu, a co najważniejsze w postępowaniu o przyznanie tych świadczeń organ administracji nie orzeka o prawach i obowiązkach dłużnika alimentacyjnego i nie nakłada na niego obowiązków. Istotne jest w szczególności to, że przepis art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy nakazuje organowi właściwemu wierzyciela jedynie przekazanie dłużnikowi alimentacyjnemu, a także organowi właściwemu dłużnika informacji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Takie sformułowanie ustawy potwierdza, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w przedmiocie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a w konsekwencji także w sprawie ich zwrotu w razie nienależnego pobrania. Gdyby bowiem ustawodawca uważał dłużnika alimentacyjnego za stronę postępowania przepis art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy byłby zbędny. Wszak stronie postępowania są doręczane wszystkie rozstrzygnięcia zapadające w sprawie, w związku z czym nie ma potrzeby przekazywania jej odrębnej informacji o wydanym orzeczeniu". Naczelny Sąd Administracyjny zauważył też, że: "Rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego i w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z tego funduszu nie mają wpływu na sytuację prawną dłużnika alimentacyjnego. Owszem rozstrzygnięcia te mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną dłużnika, ale interes prawny dający legitymację w postępowaniu administracyjnym nie jest oparty na okolicznościach i interesach faktycznych. Źródłem obowiązków, o których mowa w art. 27 ustawy, w szczególności obowiązku zwrotu organowi należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, jest relewantna prawnie okoliczność uzyskania przez osobę zobowiązaną do alimentów statusu dłużnika alimentacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy. Okoliczność ta nie powstaje na skutek rozstrzygnięć organów administracji i nie jest także weryfikowana w toku postępowania administracyjnego. Organ administracji nie orzeka zatem o prawach i obowiązkach dłużnika alimentacyjnego, w szczególności nie nakłada na niego obowiązków, obowiązki te są natomiast przewidziane przez ustawę i stanowią skutek bezskuteczności egzekucji". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zreferowane stanowisko i argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego. Warto przy tym zauważyć, że argumentacja ta traktuje także o okolicznościach podnoszonych przez skarżącego w piśmie z dnia 21 października 2021 r., w których nie można upatrywać źródła interesu prawnego. Choć kwestia ta nie była podnoszona w skardze, Sąd miał na względzie, że brak legitymacji odwoławczej odznacza się, w porównaniu z innymi przypadkami niedopuszczalności odwołania, pewną specyfiką, bowiem jego weryfikacja może wymagać określonych czynności wyjaśniających – i w konsekwencji zwykło się przyjmować, iż wypowiedź organu w tej mierze, poza przypadkami oczywistymi, nie powinna przyjmować formy postanowienia z art. 134 k.p.a., lecz formę decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. A Golęba, tamże, s. 924-925 i 942). Rozważywszy tę kwestię z uwzględnieniem okoliczności sprawy, Sąd uznał, że – skoro weryfikacja legitymacji odwoławczej nie wymagała postępowania wyjaśniającego (zasadzała się na wykładni przepisów i ocenie prawnej) – nadanie rozstrzygnięciu formy postanowienia było prawidłowe. Poza tym, nawet gdyby uznać inaczej (tj. że powinna zostać wydana decyzja), nie mogłoby to stanowić samoistnej podstawy do uwzględnienia skargi – innymi słowy, nie byłoby podstaw do wzruszenia zaskarżonego rozstrzygnięcia li tylko celem nadania mu innej formy prawnej. W tym kontekście warto podkreślić, że są również prezentowane poglądy, w świetle których niedopuszczalność odwołania, także z przyczyn podmiotowych, powinna mieć, zwłaszcza w obecnym stanie prawnym, formę postanowienia z art. 134 k.p.a. (zob. J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a., w: Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 224; A. Wróbel, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 769-771). A niemal powszechnie akceptowane jest stanowisko, zgodnie z którym nawet przy założeniu, że z formalnoprawnego punktu widzenia właściwa jest tu decyzja, posłużenie się postanowieniem jest uchybieniem procesowym, które, o ile w danej sprawie nie zachodzą jakieś szczególne okoliczności, powinno być kwalifikowane jako nieistotne – niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2014 r., IV SA/Wa 579/14, CBOSA; wyrok WSA w Gdańsku z 4 września 2013 r., II SA/Gd 516/13, CBOSA; A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks..., s. 925). Stanowisko, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego i postanowienie o niedopuszczalności odwołania mają w istocie taki sam skutek i w związku z tym wydanie postanowienia zamiast decyzji może być kwalifikowane jako uchybienie, które nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia – zostało zaprezentowane także w wyroku NSA z dnia 22 czerwca 2016 r. (II OSK 2577/14, CBOSA). Wniosek pełnomocnika skarżącego w zakresie kosztów będzie przedmiotem osobnego rozstrzygnięcia podjętego przez referendarza sądowego. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.