II OSK 1438/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 59/06 w sprawie ze skargi M.J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - na rzecz adwokata T. S. - kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych oraz kwotę 26,40 (słownie: dwadzieścia sześć złotych czterdzieści groszy) stanowiącą 22% podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - łącznie kwotę 146,40 (słownie: sto czterdzieści sześć złotych czterdzieści groszy), 3. oddala wniosek S. K. o zwrot kosztów przejazdu. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 59/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oraz zasądził ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata T. S. kwotę 366 zł. tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...], nr [...] nakazał S. i T. K. - opiekunom prawnym małoletnich S. i M. J. dokonanie rozbiórki zniszczonego, nieużytkowanego, nienadającego się do remontu budynku gospodarczego (stodoły drewnianej), usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w W. oraz uporządkowanie terenu, przy czym prace rozbiórkowe należy rozpocząć od dnia [...] lipca 2005 r., a zakończyć do dnia [...] lipca 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania M. J. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej rozbiórki w/w obiektu i uporządkowania terenu, natomiast uchylił w części dotyczącej terminu, wyznaczając nowy termin rozpoczęcia prac rozbiórkowych od dnia [...] listopada 2005 r. i zakończenia ich do dnia [...] grudnia 2005 r. Organ odwoławczy stwierdził, iż w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych na działce, której właścicielkami są małoletnie S. i M. J., stwierdzono istnienie nieużytkowanego budynku gospodarczego - stodoły drewnianej, posiadającej częściowo zawalony dach oraz ściany, która z uwagi na stopień zniszczenia nie nadaje się do remontu. S. K. - opiekun prawny małoletnich do protokołu rozprawy administracyjnej złożył oświadczenie, iż przedmiotowy budynek nie kwalifikuje się do przeprowadzenia remontu i wymaga rozbiórki. Organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu I instancji, wydana na podstawie art. 67 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r, nr 207, poz. 2016 ze zm.), jest prawidłowa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. J., zarzucając naruszenie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego i wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podał, iż użytkuje znaczną część przedmiotowego budynku stodoły, którego jest dożywotnim użytkownikiem. Wyjaśnił, iż prowadzi gospodarstwo rolne, a w budynku tym składuje płody rolne, słomę i siano. Rozbiórka budynku będzie wiązała się z utratą składowanych tam plonów, a ponadto zmuszony będzie dokupować często niewielkie ilości słomy i siana, co stanowi niewspółmierne obciążenie i może doprowadzić do upadku gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Okoliczność użytkowania stodoły jest okolicznością nową, której skarżący wcześniej nie podnosił: w toku oględzin stodoły przeprowadzonych w dniu [...] marca 2005r. z udziałem skarżącego. Fakt użytkowana przez skarżącego budynku - częściowo zawalonego na skutek zużycia i braku konserwacji, nienadającego się do remontu - nie wynika z protokołu tych oględzin. Sąd zauważył, iż pomimo wezwania stron - przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do złożenia przed rozprawą administracyjną wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów w związku z prowadzonym postępowaniem - skarżący zarówno przed rozprawą administracyjną, jak i na rozprawie administracyjnej w dniu 15 kwietnia 2005 r., nie złożył oświadczenia o użytkowaniu części stodoły. Pismem z dnia 17 kwietnia 2007r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o zaniechanie zmian i ulepszania nieruchomości, na której położona jest stodoła do czasu uregulowania spraw własnościowych nieruchomości. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący również nie podniósł kwestii użytkowania części stodoły, ograniczając się wyłącznie do podniesienia sprawy postępowania sądowego dotyczącego odebrania przez skarżącego darowizny, tj. nieruchomości z zabudowaniami gospodarczymi, w skład których wchodziła przedmiotowa stodoła. Sąd pierwszej instancji uznał za nieuzasadniony zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że drewniana stodoła jest nieużytkowana i nie nadaje się do remontu. Skarżący zgodził się z taką oceną stanu technicznego budynku. Wskazano, iż art. 67 Prawa budowlanego umożliwia nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego, jeżeli jest on nieużytkowany lub niewykończony i znajduje się w nieodwracalnie złym stanie technicznym. Obowiązek rozbiórki został nałożony na zarządcę nieruchomości S. i T. K., opiekunów prawnych małoletnich właścicielek nieruchomości S. J. i M. J.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. J., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu T. S.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: - rażące naruszenie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podczas badania niniejszej sprawy, że organy administracyjne dokonały wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie i na jego podstawie w prawidłowy sposób określiły stan przedmiotowego budynku na dzień wydania decyzji o jego rozbiórce, - naruszenie art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchybienie zasadzie pogłębiania zaufania do organu Państwa, przez akceptowanie i podejmowanie nieobiektywnego, wybiórczego i zupełnie dowolnego stosowania przepisów prawa i zasad prowadzenia postępowania, - rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów wskazanych w powyższych zarzutach przez organ administracyjny w toku postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. i nr [...] z dnia [...] nakazującej S. i T. K. - opiekunom prawnym małoletnich S. i M. J. dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego (stodoły); ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż organ administracji nie może orzekać w sposób dowolny, nie mając jednoznacznego stanowiska zainteresowanego i uznając jego niechęć do złożenia podpisu na protokole oględzin za potwierdzenie prawdziwości stanowiska przedstawionego przez opiekuna prawnego małoletnich właścicielek S. K.. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przepis art. 67 ust. 1 w swym zastosowaniu (w odróżnieniu od art. 66) ma zmierzać do wyeliminowania obiektów budowlanych, których stan uniemożliwia doprowadzenie ich do prawidłowego stanu technicznego. Przepis ten wskazuje trzy przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego, a mianowicie, gdy obiekt jest nieużytkowany, zniszczony, niewykończony, przy czym we wszystkich wymienionych przypadkach obiekt taki nie może nadawać się do remontu albo odbudowy. Wprawdzie kwalifikacja stanu obiektu określająca, czy obiekt nadaje się do remontu albo odbudowy, należy do organu orzekającego, to jednak organ zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę istotnego faktu tj. użytkowania obiektu przez zainteresowanego i uprawnionego jakim w tym wypadku jest skarżący. Stwierdzono, iż stanowisko M. J. i fakty potwierdzające użytkowanie przedmiotowego budynku, nie zostały wzięte pod uwagę, a organ administracji przyjął opuszczenie miejsca rozprawy przez skarżącego za milczącą zgodę na rozbiórkę tego obiektu. W ocenie autora skargi kasacyjnej organ administracji nie dopełnił obowiązku należytego i wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2 ) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący jako jedną z podstaw skargi kasacyjnej wskazał naruszenie art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Zarówno w petitum środka odwoławczego, jak i w jego uzasadnieniu, nie podano przepisu prawa regulującego postępowanie sądowoadministracyjne, którego naruszenia miałby się dopuścić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W tym zakresie skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie spełnia wymogów ustanowionych w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnosząc w rozważanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania nie wskazano w skardze kasacyjnej żadnego konkretnego przepisu prawa procesowego odnoszącego się do postępowania przed Sądem pierwszej instancji tj. przepisu ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Strona wnosząca skargę kasacyjną jako podstawę zaskarżenia przytoczyła przepis art. 8 k.p.a. Przepis ten jest przepisem k.p.a. - ustawy regulującej postępowanie administracyjne, która nie jest stosowana przez sądy administracyjne. Wprowadzenie pełnej regulacji - ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - procedury sądowej powoduje, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów k.p.a. a zatem nie można, czyniąc Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa procesowego, wywodzić go z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 roku, sygn. akt GSK 73/04, M. Prawn. 2004/14/632; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2004 roku, sygn. akt GSK 125/04, ONSAiWSA 2004/3/67; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2005 roku, sygn. akt FSK 2139/04, LEX nr 173185 ). W tym stanie rzeczy należy uznać, że podstawa kasacji nie została przytoczona (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2004 roku, sygn. akt FSK 258/04, Przegląd podatkowy 2004/7/53; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2005 roku, sygn. akt I OSK 794/05, niepubl.) Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia, nie pozwala na odniesienie się do tak postawionego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepisów postępowania miał doznać naruszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96). Z powyższych względów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisu art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego nie może odnieść zamierzonego skutku. Przechodząc do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów prawa materialnego tj. art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie stwierdzić należy, iż zarzut ten nie jest trafny. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Skarżący upatruje naruszenia przepisu art. 67 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w tym, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organy administracyjne dokonały wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie i prawidłowo określiły stan przedmiotowego budynku na dzień wydania decyzji o jego rozbiórce. Jak już wyżej wskazano zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego sprowadza się do nieprawidłowego przyporządkowania określonej normy prawnej do konkretnego, prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Tymczasem skarżący, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, zmierza do zakwestionowania ustalonego przez organy i przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy. Temu celowi nie służy jednak zarzut naruszenia prawa materialnego. Strona, chcąc zakwestionować ustalony stan faktyczny sprawy, winna podnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i wykazać, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ). Naczelny Sąd Administracyjny może oceniać prawidłowość ustaleń stanowiących podstawę faktyczną zaskarżonego orzeczenia w razie podniesienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut taki w niniejszej sprawie nie został podniesiony. Z tych też względów nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu przez adwokata Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w punkcie drugim sentencji - na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku § 19 pkt 1 oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). W punkcie trzecim sentencji orzeczono o oddaleniu wniosku uczestnika postępowania S. K., gdyż przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie przewidują w tym przypadku możliwości zwrotu kosztów postępowania.