II SA/Ol 784/21

SENTENCJA Dnia 21 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 roku sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. W. kwotę 480 złotych (czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z "[...]" r. Burmistrz Miasta i Gminy (dalej jako: "organ I instancji"), na podstawie art. 17 ust. 1b, art. 20 i art.32 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. - Dz.U. z 2020 r. poz. 111, dalej jako: "u.ś.r."), odmówił przyznania J. W. (dalej jako: "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu podniesiono, że matka wnioskodawcy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 kwietnia 2015 r., przy czym daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Matka skarżącej jest w stanie samodzielnie się poruszać, jest osobą świadomą i kontaktową, samodzielnie spożywającą przygotowane przez córkę posiłki, a także samodzielnie wykonującą czynności higieniczne. W ocenie organu skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wymaganej przepisem art.17 ust.1 u.ś.r., gdyż zakres sprawowanej przez nią opieki nie uniemożliwia podjęcia przez nią zatrudnienia. Ponadto świadczenie nie może zostać przyznane, gdyż w myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, a stopień niepełnosprawności matki skarżącej ustalono, gdy miała ona 66 lat. Decyzją z "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt 38/13) nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej bądź jej niepodejmowanie spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Wskazano, że powyższa przesłanka nie została spełniona, bowiem, w ocenie Kolegium, zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką nie uniemożliwia jej podjęcia, choćby w częściowym wymiarze, zatrudnienia. Zakres tej opieki przypomina raczej typowe czynności wykonywane w domu, które często łączone są z wykonywaniem pracy zawodowej. Matka skarżącej nie wymaga czasochłonnej opieki, karmienia, nie jest osobą leżącą, pampersowaną, mającą zaburzenia natury poznawczej. Stan jej zdrowia i choroby są adekwatne do jej wieku, zaś pomoc świadczona przez córkę obejmuje robienie zakupów, opłat, sprzątanie domu, przygotowywanie posiłków i są to normalne czynności dnia codziennego, które winny być świadczone przez dzieci starszym rodzicom. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Podnosząc powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, a opieka ta uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wobec tego nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18. lub 25. roku życia przez osobę podlegającą opiece, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad taką osobą. W związku z powyższym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia. Podstawę prawną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jednoznacznie wynika, że matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i że wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Podkreślić należy, że nie leży w kompetencji organów orzekających w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego ocena stanu zdrowia osoby wymagającej opieki, jak to uczyniły to organy obu instancji, analizując w uzasadnieniu decyzji rodzaje schorzeń matki skarżącej w odniesieniu do ich wpływu na możliwość jej samodzielnego funkcjonowania i wyprowadzając z tego wniosek o zakresie potrzeb osoby niepełnosprawnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19, (dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), "Treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. (...) niedopuszczalne jest samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia o niepełnosprawności nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy." Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej opieki przesądza więc o tym, że osobie niepełnosprawnej taka opieka jest niezbędna. Skoro jednak organ uznał za właściwe dokonanie oceny stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej i jego wpływu na możliwość sprawowania przez skarżącą opieki nad matką w sposób, który nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia, to z całą pewnością niezbędne jest ustalenie aktualnego stanu zdrowia osoby wymagającej opieki, a nie oparcie się na dokumentach medycznych sprzed 6 lat i szczątkowych informacjach zawartych w wywiadzie środowiskowym. Do złożenia stosownych zaświadczeń lekarskich można było zobowiązać skarżącą, zwłaszcza że z wywiadu wynika, iż jej matka jest pod stałą kontrolą lekarzy specjalistów i uzyskanie tego typu dokumentów medycznych nie powinno nastręczać trudności. Dopiero tak zgromadzony materiał dowodowy umożliwiłby prawidłowe odniesienie się do tej okoliczności. Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, żeby opiekować się osobą niepełnosprawną. Przy czym opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności i pozostająca z tą opieką w związku przyczynowo – skutkowym rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy jako podstawę odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazał brak związku między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaną opieką, uznając, że czynności wykonywane przez nią w stosunku do matki ograniczają się do typowych czynności życia codziennego, które wykonywane są przez większość dzieci wobec starszych rodziców i dodatkowo łączone są z pracą zawodową. W świetle zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego taką ocenę stanu faktycznego należy uznać co najmniej za przedwczesną. Przede wszystkim, co podniesiono już wyżej, nie należy do gestii organu ustalenie zakresu niezbędnej opieki wymaganej przez osobę niepełnosprawną, gdyż wynika on jednoznacznie z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Organ jest natomiast obowiązany ustalić faktyczny zakres sprawowanej opieki. W tym kontekście należy podkreślić, ze przepisy procedury administracyjnej nakładają na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art.77 § 1 k.p.a.), a następnie dokonania oceny tego materiału (art.80 k.p.a.). Zwłaszcza, że w myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy nie wynika nawet, ile czasu skarżąca codziennie poświęca na opiekę nad matką. Znajdujący się w aktach wywiad środowiskowy zawiera jedynie informację, że opiekę nad matką sprawuje skarżąca i że opieka ta jest sprawowana należycie. Również wykaz czynności wykonywanych podczas opieki sporządzony na formularzu (k. 7 akt adm.) nie pozwala na ustalenie czasu poświęconego przez skarżącą na sprawowanie opieki, a jest to jedna z podstawowych okoliczności umożliwiających ocenę związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Odnosząc się do wskazanej w zaskarżonej decyzji możliwości świadczenia przez skarżącą pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze, to należy mieć na uwadze, że wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki w stosunku do osoby niepełnosprawnej w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stawić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jeżeli więc okazałoby się, że skarżąca opiekuje się matką codziennie przez 8-10 godzin, to uprawnione byłoby twierdzenie, że uniemożliwia jej to podjęcie pracy, ale takich ustaleń dotychczas nie poczyniono. Nie stoi na przeszkodzie temu stwierdzeniu ani fakt niezamieszkiwania skarżącej wspólnie z matką w jednym lokalu (z akt wynika, że zamieszkują w jednym budynku, ale w różnych jego częściach), ani ewentualny fakt niesprawowania opieki całodobowo. W tym zakresie należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w przywołanym wcześniej wyroku z 29 maja 2020 r. , który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela, a zgodnie z którym "przepis art. 17 ust. 1 ustawy o oświadczeniach rodzinnych nie wymaga zamieszkiwania opiekuna z osobą, nad którą jest sprawowana opieka, jakkolwiek w kontekście tego przepisu nie można oczywiście wykluczyć sytuacji, w której sprawowanie opieki – z uwagi na stan zdrowia osoby pozostającej pod opieką – wymagałoby stałego z nią przebywania (co w praktyce wiązałoby się ze wspólnym zamieszkiwaniem) bądź korzystania w sprawowaniu tej opieki z pomocy innych osób. Nie można zatem ani wymagać wspólnego zamieszkiwania, ani też sprawowania opieki nieustannie przez cały dzień i w tym sensie "całodobowo".(...) Dana osoba ze względu na swój stan zdrowia może wymagać stałej ("już na zawsze") lub długotrwałej (przez okres powyżej 12 miesięcy – § 29 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego) opieki lub pomocy. Wobec tego "sprawowanie opieki" zgodne z wymogami danego orzeczenia o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień". W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Dalsze postępowanie organów w sprawie wynika wprost z poczynionych wyżej rozważań. O zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c). rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) Sprawa na wniosek zarówno skarżącej , jak i organu została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.