III FSK 4168/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia WSA (del.) Jacek Pruszyński (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 157/21 w sprawie ze skargi Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w [...] na odmowę udostępnienia danych przez Prezydenta Miasta [...] oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 16 marca 2021 r., sygn. I SA/Rz 157/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K. w R.(dalej: Skarżąca) na odmowę udostępnienia przez Prezydenta Miasta [...] danych ze zbioru danych. Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożyła Skarżąca. Działający w jej imieniu pełnomocnik zaskarżył wyrok w całości, zarzucając mu, w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 299 § 1 i § 3 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm., dalej: o.p.) poprzez dokonanie błędnej oceny działań organu polegających na nieudostępnianiu Skarżącemu danych ze zbioru danych osobowych tj. informacji o powierzchni fizycznej i przeliczeniowej działki nr [...] położonej w R., pomimo iż organ ma obowiązek udostępniania informacji zawartych w aktach spraw podatkowych i w efekcie niesłuszne oddalenie przez Sąd I instancji skargi; 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2020 r., poz. 174 ze zm., dalej: u.u.s.r.) poprzez dokonanie błędnej oceny działań organu polegających na nieudzielenie nieodpłatnie K. informacji niezbędnych do ustalenia okoliczności mających znaczenie w sprawie z zakresu ubezpieczeń i w efekcie niesłusznie oddalenie przez Sąd I instancji skargi; 3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez dokonanie błędnej oceny działań organu polegających na braku współdziałania organ ze Skarżącym jako organem administracji publicznej, z którym powinien współdziałać w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy i w efekcie niesłuszne oddalenie przez Sąd I instancji skargi; 4. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r., poz. 276 ze zm., dalej: p.g.i.k.) poprzez dokonanie błędnej oceny działań organu polegających na nieuwzględnieniu, iż organ jako organ podatkowy posiada dostęp do ewidencji gruntów i budynków i w efekcie niesłusznie oddalenie przez Sąd I instancji skargi. Wskazując na powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez zobowiązanie organu do wskazania powierzchni fizycznej oraz powierzchni przeliczeniowej działki nr [...] położonej w R., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W piśmie z 26 maja 2021 r. Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc w granicach jakie zakreśli strona w ramach podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), która w tej sprawie nie zachodzi. Spór w sprawie dotyczy prawidłowości wywiązania się przez Prezydenta Miasta [...] z obowiązku udostępnienia informacji na rzecz K.. W złożonym wniosku Skarżąca, w celu weryfikacji powierzchni gospodarstwa rolnego należącego do L. F., zwróciła się do organu podatkowego o udostępnienie danych z ewidencji podatników w zakresie powierzchni fizycznej i przeliczeniowej działki nr [...] położonej w R. Organ udostępnił wnioskodawcy informacje zawarte w ewidencji podatkowej podatku rolnego dotyczące powierzchni w hektarach fizycznych i przeliczeniowych wyjaśniając, że w ewidencji tej figuruje suma gruntów będących w posiadaniu L. F. bez wskazania poszczególnych działek. Organ wyjaśnił jednocześnie, że Skarżąca może samodzielnie ustalić ilość hektarów przeliczeniowych dla działki nr [...] na podstawie wypisu z rejestru gruntów oraz przeliczników gruntów zawartych w ustawie o podatku rolnym. Zdaniem Skarżącej, K. jako organ ubezpieczeniowy nie jest uprawniona do dokonywania wskazanych obliczeń, a informacji w tym zakresie ma obowiązek udzielić organ podatkowy. Zgodnie ze wskazywanym przez Skarżącą art. 299 § 1 o.p. organy podatkowe udostępniają informacje zawarte w aktach spraw podatkowych z wyłączeniem informacji określonych w art. 182, organom i osobom wymienionym w art. 298, a ponadto – na podstawie art. 299 § 3 pkt 4 - jednostkom organizacyjnym K. Na podstawie przywołanego przepisu organy podatkowe mają zatem obowiązek udostępnić m.in. jednostkom organizacyjnym K. informacje zawarte w aktach spraw podatkowych. Udostępnianie informacji zawartych w aktach sprawy polega na zakomunikowaniu, co jest w aktach i co z tego wynika (por. W. Stachurski [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz aktualizowany, red. L. Etel, LEX/el. 2021, art. 299). Zakres informacji, których uprawniony organ może żądać, ogranicza się do tych informacji, które znajdują się w aktach. Struktura, kolejność i zwiększający się wraz z nią zakres uprawnionych podmiotów w: art. 297 o.p. (pełne akta, najwęższy zakres uprawnionych), art. 298 o.p. (akta niezawierające informacji objętych tajemnicą bankową, szerszy zakres uprawnionych), art. 299 o.p. (informacje z akt, najszerszy zakres uprawnionych) wskazują na to, że art. 299 o.p. przewiduje najwęższy zakres uprawnień. Przepis art. 299 o.p. jako wyrażenie reguły a maiori ad minus w odniesieniu do art. 298 o.p. (M. Niezgódka-Medek [w:] S. Babiarz, B. Dauter, R. Hauser, A. Kabat, J. Rudowski, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. XI, Warszawa 2019, art. 299) narzuca sposób wykładni tego przepisu, a w konsekwencji kwestię zakresu informacji, do których przekazania zobowiązany jest organ podatkowy. Skoro niektóre organy (wymienione w art. 299 § 3 o.p.) nie mogą wnosić o udostępnienie akt, to tym samym ich uprawnienie na podstawie art. 299 § 1 i 3 o.p. winno być wykładane w tym kontekście jako uprawnienie do informacji pochodzących wyłącznie z tych akt. Organ na podstawie art. 299 § 1 o.p. nie jest zobowiązany względem podmiotów występujących z żądaniem do podjęcia czynności wymagających bardziej złożonego przetwarzania akt podatkowych, niż udostępnienie zawartych w nich informacji. Przyjęcie innego stanowiska byłoby sprzeczne z wykładnią językową zwrotu "udostępniają informacje zawarte w aktach spraw podatkowych". Z powyższych względów nieuzasadniona jest interpretacja art. 299 § 1 i 3 o.p., zgodnie z którą organy podatkowe byłyby zobowiązane do przetwarzania informacji w sposób szerszy niż udostępnienie informacji, które się w tych aktach znajdują. Zasadnie zatem wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, że organ podatkowy jest zobowiązany do udzielenia informacji, które wynikają z akt spraw przez niego posiadanych, co nie oznacza obowiązku wykonania obliczeń. Jak wskazano na wstępie, organ podatkowy posiada jedynie informacje zbiorcze o wszystkich działkach podatnika obejmujące łączną liczbę hektarów przeliczeniowych. Skarżąca, uzyskując informacje przekazane przez organ, była w stanie dokonać obliczeń we własnym zakresie uwzględniając przeliczniki gruntów zawarte w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 333). Przeliczanie hektarów fizycznych na hektary przeliczeniowe nie jest czynnością zarezerwowaną dla organów podatkowych. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu i macierzyńskiemu, a w myśl art. 16 ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu podlega z mocy ustawy rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny. Skarżąca w ramach swoich zadań ustawowych jest zobowiązana do ustalenia czy dany podmiot podlega ubezpieczeniu, a do tego konieczne jest stwierdzenie czy gospodarstwo rolnika obejmuje obszar powyżej 1 ha przeliczeniowego. Ustalenie tej wielkości na potrzeby oceny podlegania ubezpieczeniu jest zatem zadaniem Skarżącej i nie ma podstaw prawnych, by uznać, że Skarżąca nie była do tego uprawniona, a jednocześnie by zobowiązany był do tego inny podmiot. W sprawie nie było też podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 37 ust. 3 u.u.s.r. Według tej regulacji organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków, organy podatkowe, organy prowadzące księgi wieczyste, Zakład, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane udzielać nieodpłatnie K. informacji niezbędnych do ustalenia okoliczności mających znaczenie w sprawach z zakresu ubezpieczenia. Z treści przywołanego przepisu wynika, że m.in. organy podatkowe, organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków są obowiązane udzielać nieodpłatnie K. informacji niezbędnych do ustalenia okoliczności mających znaczenie w sprawach z zakresu ubezpieczenia. Co za tym idzie, Skarżąca posiada nieodpłatny dostęp do ewidencji za pośrednictwem organów ją prowadzących. Obowiązek udzielania "informacji niezbędnych" nie oznacza obowiązku wytworzenia tych informacji przez organ, jeśli organ ich nie posiada. To przede wszystkim organ prowadzący postępowanie ubezpieczeniowe ma obowiązek ustalenia stanu faktycznego. Zakres obowiązku informacyjnego wskazanego w art. 37 ust. 3 u.u.s.r. ogranicza się tylko do informacji niezbędnych, a zatem informacji, których organ ubezpieczeniowy nie może ustalić samodzielnie. W ocenie Skarżącej, zgodnie z art. 7b k.p.a. organ miał obowiązek współdziałania ze Skarżącą jako organem administracji publicznej. Powinien z nią współdziałać w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Ciężar wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy ciąży niewątpliwie na organie prowadzącym postępowanie i to ten organ jest obowiązany podejmować inicjatywę współdziałania, zwracając się do odpowiednich organów administracji publicznej o udostępnienie posiadanych przez nie informacji, danych itd., które przyczynią się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Udostępnianie danych, przekazywanie informacji i wyjaśnień oraz podejmowanie innych czynności w ramach współdziałania jest obowiązkiem organów administracji publicznej, chyba że stoją temu na przeszkodzie wyraźne przepisy prawa (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 7(b)). Organy administracji są zobligowane do współdziałania ze sobą w każdym przypadku, gdy przyczyni się to do szybszego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., II OSK 3116/17). Sposób współdziałania powinien być odpowiedni do sytuacji (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 7(b)). W ramach współdziałania organy powinny przekazywać posiadane przez siebie informacje. Wskazana zasada powinna być rozumiana możliwie szeroko, stosowanie tej reguły nie może jednak oznaczać, że organ prowadzący postępowanie będzie korzystał z pomocy innych organów w sposób nieograniczony. Obowiązek współdziałania jest realizowany przede wszystkim w ramach instytucji przewidzianych w przepisach szczególnych: art. 106 i 106a, czy też art. 52 lub art. 136 § 1 k.p.a., ale również omawianych w tej sprawie art. 299 § 3 o.p., czy art. 37 ust. 3 u.u.s.r. Zasada współdziałania została również przewidziana w art. 82b o.p. W okolicznościach niniejszej sprawy działanie Prezydenta Miasta R. nie naruszało tej zasady. Nie ma podstaw, by uznać, że wymagane przez Skarżącą czynności były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, skoro Skarżąca na podstawie otrzymanych danych mogła już samodzielnie ustalić liczbę hektarów fizycznych oraz hektarów przeliczeniowych konkretnej działki. Również dyrektywa sprawności postępowania nie przemawia za tym, by oczekiwać w tym zakresie działania organu podatkowego. Nie ma podstaw, by uznać, że dokonanie stosownych obliczeń przez ten organ przyczyniłoby się do szybszego rozpoznania sprawy. Kwestię tę można by ocenić inaczej, gdyby organ podatkowy posiadał żądane informacje w prowadzonych ewidencjach. W ocenie Skarżącej błędnie nie uwzględniono, że organ jako organ podatkowy posiada dostęp do ewidencji gruntów i budynków. Kwestia ta pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy. Zgodnie ze wskazywanym art. 21 ust. 1 p.g.i.k. podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Organy podatkowe nie są jedynymi organami, które korzystają z ewidencji w celu realizacji swoich zadań. Fakt, że organy podatkowe posiadają dostęp do ewidencji gruntów i budynków nie oznacza, że są zobowiązane do ich przetwarzania z udziałem innych danych, w sytuacji gdy przepisy prawa nie zobowiązują ich do takiego działania. Dostęp do danych zawartych w ewidencji posiada również Skarżąca, organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków są bowiem obowiązane do udzielania Skarżącej informacji na podstawie art. 37 ust. 3 u.u.s.r. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jacek Pruszyński Sławomir Presnarowicz Anna Dalkowska