II OSK 499/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. i Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 916/20 w sprawie ze skargi J. D. i Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 916/20 oddalił skargę J. D. i Z. D.(dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] maja 2020 r. nr [...], którą Kolegium - po rozpoznaniu odwołania skarżących od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z [...] lutego 2020 r., nr [...], orzekającej o ustaleniu dla skarżących opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wysokości 26.606,00 zł - uchyliło zaskarżoną decyzję w części tj. w zakresie punktu 2 od słów " winni wnieść" do słów "stanie się ostateczna" i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w następujący sposób: "winni wnieść na rachunek bankowy Urzędu Miasta i Gminy W. (nr rachunku bankowego:[...]) lub w kasie Urzędu Miasta i Gminy W., ul. [...], [...]", w pozostałym zaś zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Jak stwierdził Sąd I instancji, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. W ocenie Sądu Wojewódzkiego sporządzony przez W. S. na potrzeby sprawy operat szacunkowy jest prawidłowy i nie budzi wątpliwości, co szczegółowo i wyczerpująco oceniło Kolegium w zaskarżonej decyzji. Organ zaznaczył, że w operacie znajdują się dwie wyceny działki nr [...] wskazujące jej wartość w czasie obowiązywania planu przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Wieliczce nr XLV/336/05 z 29 września 2005 r. oraz wartość ustaloną według jej przeznaczenia w aktualnym planie miejscowym, przyjętym uchwałą nr XXVI/314/2016 Rady Miejskiej w Wieliczce z 27 października 2016 r. Rzeczoznawca majątkowy w każdym ze stanów planistycznych dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, przy czym wybór ten został przekonująco uzasadniony. Stan faktyczny nieruchomości został precyzyjnie, w sposób niebudzący wątpliwości opisany; zidentyfikowane i scharakteryzowane zostało przeznaczenie nieruchomości w starym i w nowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zarówno w samym operacie, jak i w zaskarżonej decyzji czytelnie i przekonująco przedstawione zostały założenia i cały proces wyceny nieruchomości, z uwzględnieniem analizy rynku, przesłanek wyselekcjonowania do analizy transakcji nieruchomościami podobnymi, typowania cech rynkowych nieruchomości i określenia ich wag. W ocenie Sądu, prawidłowość wyceny nieruchomości pod rządami obecnego planu miejscowego (271.470,00 zł) i pod rządami planu miejscowego z 2005 roku (138.440,00 zł) – nie budzi żadnych wątpliwości. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego tj. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293; dalej: upzp) - poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że dla ustalenia na podstawie tych przepisów wzrostu wartości nieruchomości wynikającej ze zmiany planu miejscowego, bez znaczenia pozostają takie przywoływane przez skarżących okoliczności jak dodatkowe koszty występujące po stronie inwestora, których poniesienie było oczywiste już w dacie zmiany planu miejscowego i bez poniesienia których nie byłoby możliwe zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem przewidzianym w tym planie, podczas gdy prawidłowo Sąd powinien był przyjąć, że okoliczności te istotnie wpływają na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości, również w ten sposób, że mogą obniżać wysokość należnej opłaty z tytułu renty planistycznej; 2) przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: Ppsa) w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm., dalej: ugn), w zw. z art. 4 pkt 16 ugn - poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji przez Kolegium w następstwie stwierdzenia wadliwego sporządzenia wyceny - wzrostu wartości ww. działki przy zastosowaniu metody porównywania parami wynikającej z porównania ze sobą wartości nieruchomości, które nie spełniają ustawowego kryterium podobieństwa i, co do których w operacie pominięto istotne informacje o cechach relewantnych z punktu widzenia dokonywanej oceny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wydania przez Sąd I Instancji niewłaściwego rozstrzygnięcia; - art. 151 Ppsa w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 Kpa - poprzez niezasadne oddalenie wniesionej skargi i brak uwzględnienia uchybień i nieprawidłowości popełnionych przy ponownym analizowaniu przez Kolegium wyceny wartości nieruchomości z 20 stycznia 2020 r. oraz ustaleniu na tej podstawie nieprawidłowej wysokości renty planistycznej, a także poprzez niezasadne przyjęcie, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do wkraczania w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy związanej z wyceną, ponieważ nie posiada on przysługujących biegłemu wiadomości specjalnych, podczas gdy prawidłowo Sąd powinien był przyjąć, że organ jest uprawniony do dokonywania oceny sporządzonego operatu w ramach przysługującej mu swobodnej oceny dowodów, a także w zgodzie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej, co w okolicznościach sprawy prowadziłoby do uwzględnienia skargi ze względu na nieprawidłowości zawarte w wycenie z 20 stycznia 2020 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, gdyż skarżący zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały w ustawowym terminie przeprowadzenia rozprawy. 3.3. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących tak naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania wskazać należy, że w zasadzie dotyczą one kwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym, zaakceptowanych przez organy i Sąd I instancji. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że instytucja ulepszenia planistycznego opiera się na ustaleniu wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jak jednak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 411/18; z 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19 oraz z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19, z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2458/18). 3.5. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie występuje, a skarżący nie przedstawili jakiegokolwiek dowodu podważającego prawidłowość operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Zaakcentować należy, że zgodnie z art. 4 pkt 16 ugn przez nieruchomość podobną - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomość podobna nie może być więc utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści art. 153 ust. 1 ugn wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. W dużym uproszczeniu można zatem stwierdzić, że jeżeli nieruchomości możemy ze sobą porównać wszystkimi cechami wpływającymi na cenę, to są one podobne w rozumieniu powyższej definicji (wyrok NSA z 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19). Dlatego też nie sposób odnosić się w ramach postępowania kasacyjnego do zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości. Subiektywne poglądy osoby niemającej wiedzy specjalistycznej zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące przyjętych wskaźników atrybutów nieruchomości jak "Dostępność komunikacyjna" oraz "Infrastruktura uzbrojenia" czy doboru nieruchomości podobnych nie podważają prawidłowości opinii biegłego. NSA w całej rozciągłości akceptuje dokonaną przez Kolegium i zaakceptowaną przez Sąd I instancji ocenę operatu szacunkowego. Opinia ta wskazuje na wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem zmiany przeznaczenia nieruchomości z terenu rolniczego na przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (na obszarze ok. 35% powierzchni), tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z ograniczonym rozwojem (na obszarze ok. 61% powierzchni) oraz częściowo publiczne drogi klasy dojazdowej (ok. 4% powierzchni). Opinia uwzględnia również tę okoliczność, że część terenów MNO oraz część terenów MN działki znajduje się w strefie buforowej i obszarze osuwiska nieaktywnego nr [...], co miało wpływ na dobór nieruchomości podobnych charakteryzujących się dużą różnicą poziomów terenu. Natomiast określając wartość gruntu według jego przeznaczenia rolniczego dokonano analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu rolniczym z obszaru gminy W.. Tym samym nie ma podstaw, aby uznać za zasadny tak zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 ugn w zw. z art. 4 pkt 16 ugn, jak również art. 80 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 Kpa. 3.6. Niezasadny jest wreszcie zarzut naruszenia 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 upzp. W świetle tych przepisów ustalenie wzrostu wartości nieruchomości z tytułu ulepszenia planistycznego pozostaje bez związku z kosztami jakie należy ponieść w celu realizacji (konkretyzacji) ustaleń planu miejscowego. Relewantnym czynnikiem dla ustalenia ulepszenia planistycznego jest tylko i wyłącznie wartość nieruchomości ustalona według przeznaczenia nieruchomości. Nie ma jakichkolwiek podstaw prawnych, aby odliczać przyszłe koszty "których poniesienie było oczywiste już w dacie zmiany planu miejscowego i bez poniesienia których nie byłoby możliwe zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem przewidzianym w tym planie". Na marginesie można tylko wskazać, że pierwotna regulacja dotycząca ulepszenia planistycznego zawarta w art. 36 ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.). przewidywała, że opłatę pomniejsza się o zwaloryzowaną wartość nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości w okresie pomiędzy uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a dniem zbycia nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości. Powołane w skardze kasacyjnej obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują już możliwości odliczenia nie tylko potencjalnych nakładów, ale nawet nakładów faktycznie poniesionych. W świetle art. 37 ust. 1 upzp wartość nieruchomości jest bowiem określana według stanu z dnia wejścia w życie planu. Bez uwzględnienia czynników, które wystąpiły po tej dacie. 3.7. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarga skarżących nie zasługiwała na uwzględnienie w związku z czym należało ją oddalić na podstawie art. 151 Ppsa. Zgłoszone w skardze kasacyjnej zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzenia operatu, na podstawie którego ustalona została wysokość opłaty, dotyczą faktycznie istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny. W tym zakresie operat mógł zostać oceniony na wniosek skarżących w trybie określonym w art. 157 ust. 1 ugn także w trakcie postępowania kasacyjnego, którego jednak skarżąca nie złożyła. 3.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji.