II SA/Ke 714/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Gminy w Kijach z dnia 22 marca 2021 r. nr XXIII/175/21 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Zaskarżoną uchwałą z dnia 22 marca 2021 r. nr XXIII/175/21 podjętą w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Kije w 2021 roku", na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 poz. 638), Rada Gminy w Kijach przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Kije w 2021 roku" w brzmieniu stanowiącym załącznik do tej uchwały (§ 1 uchwały), dalej też jako ww. załącznik "Program". W § 6 załącznika do uchwały postanowiono, że: "Zwierzęta gospodarskie porzucone lub odebrane właścicielowi zostaną umieszczone w gospodarstwie rolnym, z którym Gmina zawrze stosowną umowę. Zwierzęta gospodarskie będą miały zapewnioną odpowiednią opiekę, warunki bytowe, wyżywienie. Osoba przyjmująca ma wykazywać przyjazny stosunek dla zwierząt." W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Pińczowie zaskarżył § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, zarzucając istotne naruszenie prawa, a to: art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, poprzez uzależnienie możliwości umieszczenia zwierząt gospodarskich, które zostały porzucone bądź odebrane właścicielom w gospodarstwie rolnym opisanym w powyższym przepisie od warunku zawarcia przez gminę Kije umowy z właściwym podmiotem, w sytuacji gdy zgodnie z dyspozycją przedmiotowego przepisu w treści uchwały należy wskazać konkretny podmiot, który będzie realizował zadania z zakresu przyjmowania zwierząt gospodarskich. W związku z tym zarzutem Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 6 załącznika do uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zapewnienie gospodarstwa rolnego jest obowiązkiem ustawowym i obligatoryjnym elementem, który powinien być zawarty w treści uchwały (załącznika). W ocenie skarżącego, treść powyższego zapisu zaskarżonej uchwały, która uzależnia jego skuteczność od zawarcia przez Gminę umowy, nie stanowi realizacji ustawowego upoważnienia dla wskazania gospodarstwa rolnego i świadczy o wybiórczym stosowaniu przepisu. Obowiązkiem wójta gminy jest zawarcie umowy z konkretnym podmiotem, a następnie wskazanie tego podmiotu w treści załącznika do uchwały m.in. z uwagi na fakt, że zapis uchwały winien pełnić funkcję informacyjną poprzez wskazanie konkretnego podmiotu nie zaś odesłanie do treści umowy, która może być dopiero zawarta. Nawet w przypadku zawarcia takiej umowy, w treści uchwały winien być wskazany konkretny podmiot. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu. Organ podniósł, że nie powinno budzić wątpliwości, że w § 6 załącznika do uchwały nastąpiła konkretyzacja podmiotu, który posiada odpowiednio przygotowane gospodarstwo rolne do tego, by w przyszłości przyjąć gospodarskie zwierzęta porzucone lub odebrane właścicielowi. Na rozprawie w dniu 20 października 2021 r. nikt się nie stawił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie wyjaśnić należy, że skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 6 załącznika do uchwały. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 7113 ze zm., dalej "u.s.g.") wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak każdy akt prawa miejscowego, nie może więc wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Podstawą materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały były przepisy zawarte w art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 638 ze zm. - brzmienie obowiązujące na dzień podjęcia uchwały, dalej też jako “u.o.z."). Zgodnie z art. 11 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Rady Gminy w Kijach w sposób istotny narusza w części dotyczącej § 6 Programu art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., albowiem nie wskazuje konkretnego gospodarstwa rolnego, w którym zostanie zapewniona opieka dla zwierząt gospodarskich. Prawodawca lokalny został zobowiązany do corocznego stanowienia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a uchwała w tym przedmiocie ma charakter prawotwórczy. Musi ona zatem wypełniać treścią normatywną te aspekty związane z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które ustawa wskazuje jako przedmiot regulacji. Zwrot "wskazanie gospodarstwa rolnego" jest jednoznaczny i oznacza, że uchwała musi w swej treści wskazywać konkretne gospodarstwo rolne, do którego przyjmowane będą zagubione lub porzucone czy odebrane zwierzęta gospodarskie. Nie jest w tym zakresie wystarczające wskazanie w uchwałę (załączniku), że gospodarstwem rolnym, do którego trafią zwierzęta gospodarskie będzie to, z którym Gmina zawrze stosowną umowę, ponieważ adresaci takiego programu na podstawie jego treści nie będą w stanie w oparciu tylko o samą trećć programu ustalić, do jakiego gospodarstwa rolnego przyjmowane są zwierzęta gospodarskie. Informacja ta będzie najpewniej możliwa do ustalenia w urzędzie gminy. Tymczasem program – zgodnie z wolą ustawodawcy - ma wskazywać takie gospodarstwo rolne już w swojej treści. Wymaga zwrócić uwagę na ryzyko, które niesie takiego rodzaju przepis prawa miejscowego, jak kwestionowany zapis załącznika do uchwały, że do zawarcia właściwej umowy w ogóle nie dojdzie po uchwaleniu programu, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z. Ponadto w zaskarżonym § 6 załącznika do uchwały wskazano, że tylko zwierzęta porzucone lub odebrane właścicielowi zostaną objęte opieką przewidzianą w analizowanym przepisie Programu. Tymczasem zgodnie z definicją legalną zawartą w Programie (art. 2 pkt 16 u.o.z.), zwierzęta bezdomne to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zatem Program powinien przewidywać możliwość umieszczenia w konkretnym gospodarstwie rolnym również zwierząt gospodarskich, które uciekły bądź zabłąkały się, nie zaś tylko zwierząt porzuconych lub odebranych właścicielowi. Poza tym w zakwestionowanej skargą regulacji wskazano, że: "Zwierzęta gospodarskie będą miały zapewnioną odpowiednią opiekę, warunki bytowe, wyżywienie. Osoba przyjmująca ma wykazywać przyjazny stosunek dla zwierząt." Sąd stoi na stanowisku, że również te zapisy § 6 załącznika do uchwały wymagały ich unieważnienia. Skoro bowiem wyeliminowana zostanie regulacja zawarta w zdaniu 1 tego paragrafu - dotycząca zawierania umowy z gospodarstwem rolnym przez gminę, a postanowienia zawarte w jego zdaniach 2 i 3 dookreślają wymagania, jakie musi spełniać takie gospodarstwo rolne, to dezintegruje się Program w zakresie analizowanego paragrafu po wyeliminowaniu przepisu w części dotyczącej zdania 1. Wymagania, o których mowa w tych przepisach powinny być egzekwowane przed zawarciem umowy, na etapie wyboru przez organ gminy gospodarstwa rolnego, które będzie najlepiej realizować cele ustawowe. Ujawnione naruszenie prawa należy ocenić jako istotne, co w świetle art. 91 i art. 40 u.s.g., powodowało konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały. Z tych wszystkich powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.