II OW 10/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą [...] a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. spółki [...] S.A. z.s. [...][...], ul. [...][...], o pozwolenie na budowę sieci elektroenergetycznej kablowej SN-30 kV oraz demontaż sieci napowietrznej SN-30 kV w ramach przebudowy istniejącej sieci energetycznej napowietrznej relacji [...] - [...] na kablową na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewid. [...], jednostce ewid. [...], w powiecie [...], województwo [...] postanawia: wskazać Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z 1 marca 2021 r. Starosta [...] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą [...] poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku spółki [...] S.A. z.s. [...] [...], ul. [...] [...] (wniosek z [...] listopada 2020 r.) o pozwolenie na budowę sieci elektroenergetycznej kablowej SN-30 kV oraz demontaż sieci napowietrznej SN-30 kV w ramach przebudowy istniejącej sieci energetycznej napowietrznej relacji [...] - [...] na kablową na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewid [...], jednostce ewid [...], w powiecie [...], województwo [...]. W uzasadnieniu wniosku Starosta [...] wskazał, że Starosta [...] wraz z pismem z [...] stycznia 2021 r., w trybie art. 65 k.p.a. przesłał do Starosty [...] ww. wniosek [...] S.A. Starosta [...] wskazał następnie, że w dniu [...] stycznia 2021 r. organ ten wydał pozwolenie na budowę dla linii elektroenergetycznej zlokalizowanej na terenie powiatu [...] w obrębie [...] jednostce ewid. [...] - decyzja znak: [...] z dnia [...] stycznia 2021 r.. Pozwolenie to obejmowało, m.in., działkę ewid. nr [...] w [...], powiat [...], województwo [...]. Graniczy ona z działką nr ewid. [...] w [...] po stronie powiatu [...] w województwie [...]. Działki te nie stanowią jednak jednej nieruchomości. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów Starostwa Powiatowego w [...] dla działki ewid. nr [...] w [...] powiat [...] oraz wypisem z rejestru gruntów Starostwa Powiatowego w [...] dla działki ewid. nr [...] w [...], powiat [...], właścicielami tych działek są różne osoby fizyczne. Działki ewid. nr [...] w [...] i nr [...] w [...] nie stanowią więc jednej nieruchomości w rozumieniu art. 45 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740). Działka ewid. nr [...] w [...], na którą opiewa wniosek inwestora, stanowi jedną nieruchomość, położoną na terenie powiatu [...]. Wniosek skierowany przez inwestora do Starosty [...] nie obejmował w ogóle działek położonych na terenie powiatu [...]. Starosta [...] wskazał także, że Starosta [...] jako podstawę prawną przekazania mu wniosku o pozwolenie na budowę w trybie art. 65 k.p.a. powołał art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.) oraz przepis art. 21 k.p.a., cytując treść art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. Starosta [...] przypomniał, że zgodnie z art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Na podstawie art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się: 1) w sprawach dotyczących nieruchomości - według miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości. Legalną definicję "nieruchomości" w polskim prawie zawiera art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, stanowiąc, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Zdaniem organu, tylko i wyłącznie te przepisy mogą być stosowane dla określenia organu właściwego miejscowo do wydania pozwolenia na budowę. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie zawiera żadnych przepisów określających właściwość miejscową organów administracji architektoniczno-budowlanej. W szczególności nie jest takim przepisem przepis art. 33 ust. 1 tej ustawy. Działka ewid. nr [...] w [...] nie stanowi nieruchomości wraz z działką ewid. nr [...] w [...] (przedmiotu odrębnej własności gruntu), zaś sieć elektroenergetyczna nie jest "nieruchomością" ("budynkiem" lub "częścią budynku", w rozumieniu Prawa budowlanego jest budowlą). Natomiast działka ewid. nr [...] w [...] jest nieruchomością gruntową w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego i w całości położona jest na terenie powiatu [...]. W tej sytuacji, w ocenie Starosty [...], organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę na tej działce, jako położonej na terenie powiatu [...]ego, jest Starosta [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga wspólny dla niech organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Zgodnie zaś z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Poddany ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego negatywny spór kompetencyjny (obie strony sporu negują swoją właściwość do przyjęcia sprawy do rozpoznania), wynikł na skutek wniesionego do Starosty [...] wniosku spółki [...] S.A. z.s. [...] [...], ul. [...] [...], o pozwolenie na budowę sieci elektroenergetycznej kablowej SN-30 kV oraz demontaż sieci napowietrznej SN-30 kV w ramach przebudowy istniejącej sieci energetycznej napowietrznej relacji [...] - [...] na kablową na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewid [...], jednostce ewid [...], w powiecie [...], województwo [...]. W odniesieniu do tego sporu, w związku z treścią art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., ustalić w pierwszym rzędzie należało, czy strony pozostające w sporze, będące organami samorządu terytorialnego, nie posiadają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, gdyż ustalenie to determinuje dopuszczalność merytorycznego rozpoznania wniosku przez Naczelny Sąd Administracyjny. W odniesieniu do powyższego stwierdzić należało, że niniejszy spór zaistniał w związku z wnioskiem spółki [...] S.A. o wydanie pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4 (które nie mają tu zastosowania), jest starosta, realizujący w tym zakresie zadania z zakresu administracji rządowej (W. Jakimowicz, Decyzja o pozwoleniu na budowę jako przejaw realizowania przez starostę zadań z zakresu administracji rządowej, Casus 2016, nr 80, s. 6-12). W świetle art. 17 pkt 1 k.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej (por. też art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych). Jednocześnie uwzględnić jednak trzeba, że z mocy przepisu szczególnego organem wyższego stopnia w stosunku do starosty właściwego w sprawach określonych w ustawie Prawo budowlane (i niezastrzeżonych do właściwości innych organów), zgodnie z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, jest wojewoda. Stwierdzić następnie należy, że organy pozostające w sporze nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty [...] jest Wojewoda [...], a w stosunku do Starosty [...] – Wojewoda [...]. Z tych względów właściwym do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przechodząc do meritum sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że negowanie przez Starostę [...] swojej właściwości w tej sprawie opiera się na zapatrywaniu tego organu, iż przedmiotem adresowanego do niego wniosku o pozwolenie na budowę jest jedynie fragment zamierzenia budowlanego – tj. 19 metrowy odcinek sieci – niemogący, w ocenie tego organu, samodzielnie funkcjonować z uwagi na treść art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Pozostała bowiem większa część całego zamierzenia inwestycyjnego znajduje się na obszarze powiatu [...]. Z tego względu Starosta [...] wywodzi właściwość Starosty [...] do rozpoznania wniosku Spółki, podnosząc, że zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a., jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza następnie, że ustalony przez organ występujący z wnioskiem stan faktyczny tej sprawy, wynikający z akt sprawy, obejmuje prawidłowe ustalenie, że przedmiotem wniosku [...] S.A. w [...] są roboty budowlane na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewid [...], jednostce ewid [...], w powiecie [...], województwo [...]. Z załączonego projektu budowlanego wynika, że inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę odcinka o długości ok. 19m/33m od przebudowanego stanowiska słupowego nr [...] (punkt "A") do granicy powiatu (punkt "B") oraz demontaż istniejącej sieci napowietrznej od przebudowanego stanowiska słupowego nr [...] (punkt "A") do granicy powiatu (punkt "C"). Objęta projektem budowlanym sieć energetyczna zlokalizowana jest w miejscowości [...], gmina [...], na działce nr [...]. W przedstawionym do zatwierdzenia projekcie budowlanym wskazano, że przebudowa sieci na terenie miejscowości [...], powiat [...], opracowana zostanie w odrębnym projekcie budowlanym. W odniesieniu do powyższych ustaleń przypomnieć wypada, że właściwość organu administracji publicznej to prawo do władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego przez rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach jednostki. Instytucja właściwości organu to także instytucja materialnoprawna przesądzająca o zdolności prawnej organu do nawiązania relacji materialnoprawnej z jednostką (B. Adamiak [w:] System Prawa Administracyjnego pod. red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 9, Prawo procesowe administracyjne, s. 104 i nast.). O właściwości organu administracji publicznej przesądza rodzaj sprawy, który w przypadku postępowania prowadzonego na wniosek strony determinowany jest żądaniem strony. Właściwości organu administracji architektoniczno-budowlanej nie należy wyprowadzać z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż przedmiotowy przepis reguluje wyłącznie zakres przedmiotowy pozwolenia na budowę i podlega stosowaniu przez właściwy organ dopiero po nawiązaniu relacji materialnoprawnej z podmiotem, który wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę. O właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej przesądzają unormowania z art. 82 Prawa budowlanego (postanowienie NSA z 8 lutego 2013 r., II OW 185/12). W związku z tym przyjąć należało, że stan faktyczny i prawny sprawy wskazuje na właściwość Starosty [...] w tej sprawie, a więc, że to właśnie ten organ powinien załatwić sprawę w formie prawem przepisanej w sposób odpowiedni do poczynionych ustaleń i dokonanych wyjaśnień. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.