II GSK 1809/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 583/19 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia (...) nr (....) w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 583/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę (...)Sp. z o.o. w (...) Oddział we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z (...) r. nr SKO (...) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z dnia (...) r. nr (....) Zarząd Województwa Dolnośląskiego (dalej: organ I instancji, ZWD) wymierzył (...) Sp. z o.o. w (...) Oddział we W. (dalej: skarżąca, strona, spółka) karę pieniężną w wysokości 1477,26 zł za zajęcie, w terminie od 1 stycznia 2017 r. do 11 marca 2019 r., pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 331 w miejscowości (....), przez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – przyłącza gazu, bez zezwolenia zarządcy drogi - z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia 25 kwietnia 2007 r. W odwołaniu spółka zakwestionowała zasadność wymierzenia jej kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego. Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium) zaskarżoną decyzją z dnia (...) r., nr SKO (...) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podniosło, że normatywną podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie stanowi art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm.- dalej u.d.p), zatem wystarczającą przesłanką uzasadniającą wymierzenie kary pieniężnej jest ustalenie przez zarządcę drogi, faktu zajmowania pasa drogowego bez uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Kolegium nie znalazło uzasadnionych podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, albowiem okoliczności wskazane w art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej k.p.a.) nie wystąpiły. Organ podkreślił, że w sprawie brak jest zbiegu odpowiedzialności, na stronę bowiem nie został uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej, jak też strona nie została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. W skardze na tę decyzję strona skarżąca podtrzymała stanowisko zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżone decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że sprawy skarżącej spółki, w analogicznych stanach faktycznych, były już przedmiotem rozstrzygnięcia przez tutejszy Sąd m.in. w wyrokach: z 1 października 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 338/19, z 10 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 584/19, z 18 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 177/20. Stanowisko wyrażone przez Sąd w tych wyrokach Sąd I instancji podtrzymał również w niniejszej sprawie i w całości podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt III SA/Wr 584/19 . Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 oraz art. 189d pkt 5 k.p.a. Brzmienie przepisu wskazuje, że nie zawiera on regulacji normujących zakres stosowania odnośnie do kar pieniężnych, przewidzianych w odrębnych przepisach. Kwestię możliwości stosowania art. 189f k.p.a. w odniesieniu do kar za zajęcie pasa drogowego na podstawie unormowań przewidzianych w ustawie - Prawo o drogach publicznych można natomiast wywieść z treści art. 189a 1 k.p.a. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie regulują materii odstąpienia od kary i możliwości poprzestania na pouczeniu. W ocenie Sądu I instancji prawidłowo zatem organ uznał, że art. 189f k.p.a. - ustanawiający reguły odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej - ma zastosowanie w przypadku przewidzianych w ustawie o drogach publicznych kar za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Ponadto w ocenie Sądu I instancji, organ odniósł się do przepisu art. 189 f k.p.a, uznając, że okoliczności wskazane w art. 189f k.p.a. – w sprawie - nie wystąpiły. Bezspornie skarżąca zaprzestała naruszania prawa – uzyskała kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Nie można zarzucić Kolegium dowolności w przyjęciu, że waga naruszenia prawa nie była w niniejszym przypadku znikoma, bowiem samowolne zajęcie pasa drogowego nie miało charakteru incydentalnego i krótkotrwałego, lecz trwało dłuższy okres. Istotny jest fakt, że w decyzji z dnia 25 kwietnia 2007 r. zarządca drogi zawarł jednoznaczne pouczenie co do skutków zajęcia pasa drogowego po upływie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Strona przejmując wszelkie prawa i obowiązki podmiotu, który umieścił urządzenie w pasie drogowym miała zatem świadomość skutków niedochowania wymogów ustawowych, a zaniedbania w tym zakresie nie mogą uzasadniać odstąpienia do zastosowania sankcji przewidzianej w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy. Organ odniósł się do także do przesłanki z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. wskazując, że w sprawie brak jest zbiegu odpowiedzialności, na stronę bowiem nie został uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej, jak też strona nie została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. Także za bezzasadny WSA uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ przepisu art. 189d pkt 5 k.p.a. bowiem przepis ten nie ma zastosowania do kary wymierzanej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. W ocenie Sądu I instancji organ dokonał wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Od przedmiotowego wyroku Spółka złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 40 ust.1 i 2 u.d.p. przez jego błędną wykładnię, 2. art. 40 ust. 12 pkt. 1 i 2 u.d.p. przez jego błędną wykładnię, II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a przez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi strony skarżącej w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu została wydana z naruszeniem art.: 1. art. 7 kpa, 7a kpa, 77 kpa oraz art. 80 k.p.a. przez niedokonanie wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przez dowolną a nie swobodną ocenę podanych przez stronę skarżącą okoliczności faktycznych sprawy, 2. art. 189 f § 1 pkt 1 kpa oraz art. 189 d pkt 5 k.p.a. przez ich niezastosowanie, pomimo podawanych przez stroną skarżącą okoliczności uzasadniających zastosowanie tych przepisów, co miało istotny wpływ na wydanie negatywnej dla strony skarżącej decyzji. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy prawidłowej wykładni art. 40 ust.1 i 2 u.d.p. oraz art. 40 ust.12 pkt. 1 i 2 u.d.p., ponieważ spółka zarzuty naruszenia przepisów postępowania opiera w dużej mierze na przedstawionym przezeń rozumieniu przepisów prawa materialnego. W jej ocenie użycie słów "umieszczenie" w odniesieniu do urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (takich jak urządzenia spółki) oznacza, że wymóg uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.d.p., nie dotyczy umieszczonych tam już wcześniej urządzeń na podstawie udzielonego wcześniej zezwolenia. Takie stanowisko jest błędne. Skarżąca opiera je na przyjętym przez nią znaczeniu leksykalnym sugerującym jednorazowość czynności umieszczenia infrastruktury w pasie drogowym. Jednak z treści art. 40 ust. 1 u.d.p. wynika, że przedmiotem udzielenia zezwolenie jest zajęcie pasa drogowego. Oczywiście, żeby pas drogowy został zajęty przez jakieś urządzenie, urządzenie to musi zostać tam umieszczone. Stan zajęcia jest jednak stanem trwającym w czasie, wynikającym z umieszczenia urządzenia, a nie jednorazowym. Zezwolenie dotyczy w szczególności zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej (art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p.). Przedmiotem zezwolenia nie jest jednak tylko sam fakt jednorazowej czynności umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, ale również sam stan zajęcia pasa drogowego powstały na skutek takiego umieszczenia. Ustawodawca utożsamia jednocześnie "zajęcie" pasa drogowego z jego "zajmowaniem" co oznacza, że "zajęcie pasa drogowego" – w rozumieniu art. 40 ustawy o drogach publicznych – nie ogranicza się do aktu zajęcia, jako jednorazowej czynności, albowiem pod pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumieć należy utrzymywanie stanu zajęcia, co oznacza, że karze podlega utrzymywanie stanu zajęcia pasa drogowego, czyli zajmowania go bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1907/11 i z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1094/20). Jak wynika w szczególności z art. 40 ust. 3-6 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego (przy udzieleniu zezwolenia na zajęcie) pobiera się opłatę stanowiącą iloczyn metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego (lub rzutu poziomego urządzenia na pas drogowy – jak w przypadku przedmiotowych urządzeń), stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Również kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jak wynika z art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 u.d.p., uzależniona jest od okresu zajęcia pasa drogowego, gdyż stanowi 10-krotność opłaty podstawowej należnej za zajęcie pasa drogowego za zezwoleniem. Konieczność ponoszenia opłaty podwyższonej za zajecie pasa drogowego wynika nie tylko z umieszczenia tam urządzenia bez zezwolenia, ale również z zajmowania pasa drogowego przez umieszczone tam legalnie urządzenie wbrew warunkom zezwolenia, w szczególności warunkom co do określonego w zezwoleniu okresu zajęcia pasa drogowego. Podniesione w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenie przepisów postępowania nie zasługują na aprobatę. Zarzuty te zmierzając do wykazania, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy Działu IVa k.p.a. (w szczególności art. 189f 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 189 d pkt 5 k.p.a.). Przepisy tego działu - zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. - nie mają zastosowania w sprawie. Przepisy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. precyzują zasady obliczenia wysokości kary za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi (lub z przekroczeniem warunków tego zezwolenia. Z przywołanego przepisu nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia, wyliczenia powierzchni zajętego pasa, oraz okresu zajęcia. Z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Tak więc stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Przewidziana we wskazanym przepisie decyzja w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały. Ponieważ przepisy Działu IVa k.p.a. nie miały w sprawie zastosowania, zatem nie zostały też naruszone przepisy postępowania (w szczególności art. 7, art. 7a art. 77 i art. 80 k.p.a. w zakresie dokonania ustaleń, które miałyby zmierzać do zastosowania art. 189 d pkt 5 oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 189f § 1 k.p.a. i art. 189d pkt 5 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.