I OSK 527/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1472/10 w sprawie ze skargi A. D. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1472/10 oddalił skargę A. D. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...]lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Prokurator Rejonowy w P. w dniu [...] marca 2010 r. przedstawił st. post. A. D. policjantowi Zespołu Patrolowo-Interwencyjnego Ogniwa Prewencji Komisariatu Policji w J. zarzut uprawiania wbrew przepisom ustawy w okresie od stycznia do marca 2010 r. znacznej ilości ziela konopi, tj. popełnienia przestępstwa z art. 63 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. Nr 179, poz. 1485 ze zm.). Wobec funkcjonariusza zastosowano też środek zapobiegawczy w postaci dozoru policji oraz poręczenie majątkowe. Biorąc powyższe pod uwagę Komendant Powiatowy Policji w P. zawiesił funkcjonariusza rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2010 r. w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy, a następnie w dniu 23 marca 2010 r. wystąpił z wnioskiem do Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. o zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Policji. Tenże Komendant wszczął postępowanie i po jego przeprowadzeniu rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] zwolnił na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 227 ze zm.) A. D.ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby. Organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od powyższego rozkazu funkcjonariusz wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie nadanego rygoru, z uwagi na brak podstawy do zastosowania tej instytucji. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...]maja 2010 r. nr [...] stwierdzając, iż podstawę materialnoprawną zwolnienia funkcjonariusza ze służby stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Organ wyjaśnił, że pojęcie ważny interes służby jest pojęciem bliżej nieokreślonym, jednak z praktyki organu wynika, iż będzie on oznaczał sytuacje, w których w ocenie przełożonego, funkcjonariusz nie będzie mógł pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, a nie będzie istniała inna podstawa prawna do zwolnienia ze służby. Dalej organ stwierdził, iż ważny interes służby niewątpliwie wymaga, aby służbę w Policji pełniły osoby o nieposzlakowanej opinii oraz przestrzegające zasad etyki zawodowej. Tymczasem postawione funkcjonariuszowi zarzuty popełnienia przez niego przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego, negatywny wydźwięk społeczny w mediach i skala nagłośnienia sprawy godzą w dobro służby i podważają zaufanie społeczne do całej Policji. Ponadto organ podał, że decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby została podjęta pomimo negatywnej w tym zakresie opinii Prezydium Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządowego Związku Zawodowego Policjantów Województwa P., zaznaczając, że opinia ta nie ma charakteru wiążącego dla organu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. D. zarzucił organowi naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez błędne jego zastosowanie z uwagi na brak przesłanek do jego zastosowania oraz naruszenie art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez uznanie, że zwolniony ze służby funkcjonariusz został pozbawiony nieposzlakowanej opinii. Ponadto skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia dobrego imienia służby, prowadzącego do naruszenia "ważnego interesu służby" poprzez sam fakt "podejrzenia skarżącego o postępowanie karne". Zarzucił też naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w decyzji w jakimkolwiek stopniu słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. D. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazując, że organy orzekające w sprawie nie naruszyły wymienionych przez skarżącego przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz, że dokonały wyczerpujących ustaleń, czemu dały wyraz w uzasadnieniu decyzji, iż w stosunku do skarżącego zachodzi przesłanka z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że użyte w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji określenie "może zwolnić" wskazuje, iż organ w tym zakresie podejmuje decyzję uznaniową, a samo zwolnienie ze służby ma charakter fakultatywny. Dlatego też decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględnić zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 k.p.a.). Przy zwolnieniu policjanta ze służby na powyższej podstawie organ powinien zatem uwzględnić okoliczności konkretnego przypadku, dotyczące zachowania się policjanta w służbie i w życiu prywatnym, bądź zdarzenia, które uniemożliwiają lub utrudniają pełnienie służby (por. wyrok SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III ARN 65/94, publ. OSNAPiUS 1995, nr 3, poz. 31). Sąd podkreślił, że "ważny interes służby" jest pojęciem nieostrym, niezdefiniowanym w ustawie o Policji. W orzecznictwie sądowym, jak i w praktyce przyjęto, że na podstawie cytowanego przepisu można dokonać zwolnienia tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, ale nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Sąd podał, że w rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy rozstrzygnięcia czy w aktualnym stanie faktycznym skarżący może pełnić służbę w Policji, czy nie przeciwstawia się temu "ważny interes służby". Bezsprzeczne jest, że w stosunku do skarżącego toczy się postępowanie karne o czyn ścigany z oskarżenia publicznego z art. 63 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. Nr 179, poz. 1485 ze zm.), tj. uprawianie wbrew przepisom ustawy w okresie od stycznia do marca 2010 r. znacznej ilości ziela konopi. Powyższe oznacza, że zachodzi wątpliwość, co do spełniania przez skarżącego wszystkich niezbędnych, wymienionych w art. 25 ust 1 cytowanej ustawy, cech, którymi powinien legitymować się funkcjonariusz Policji. Sąd podkreślił, że powyższa sprawa została szeroko nagłośniona w mediach, a jej negatywny wydźwięk społeczny godzi w dobro służby i podważa zaufanie społeczne do całej formacji. Sąd nie zgodził się ze skarżącym, iż organ faktycznie oparł decyzję o zwolnieniu na przeświadczeniu popełnienia przez skarżącego zarzucanego mu czynu. Zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy pozostaje bowiem bez związku z prowadzonym przeciwko funkcjonariuszowi postępowaniem karnym. Oznacza to, że zwolnienie może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie sprawy karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby. Organ wskazuje na fakt postawienia skarżącemu zarzutów, jednak nie stwierdza, czy skarżący popełnił zarzucany mu czyn czy też nie, bowiem kwestia ta, jak słusznie wskazuje organ, nie należy do jego kompetencji. Okoliczność prowadzenia przeciwko skarżącemu postępowania karnego jest wskazana przez organ jako fakt, który nie może pozostać niezauważony. Bez względu na jego wynik, już teraz, negatywny wydźwięk społeczny tej sprawy, podważa interes służby i godzi w dobre imię formacji. Dlatego też uzasadniona jest decyzja organu o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. Zdaniem Sądu nieuzasadniony jest również zarzut skarżącego, iż organ nie rozważył możliwości zawieszenia go w czynnościach służbowych. Sąd wskazał, że przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy, będący podstawą decyzji o zwolnieniu, nie nakazuje dokonywania takich czynności przez organ, natomiast pozostawia ocenie organu, czy w sprawie istnieje ważny interes służby w zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, czy też nie. Sąd podkreślił również, że Policja jako szczególna formacja podlega wyjątkowym wymaganiom i jest uważnie obserwowana przez społeczeństwo, co powoduje konieczność dyscyplinowania policjantów i szczególnego dbania o prawidłowość własnego postępowania. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r. wniósł A. D., zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając naruszenie: – art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w drodze uznania, że decyzja organu administracji nie nosiła znamion dowolności i uzasadniona była okolicznościami potwierdzającymi przedstawienie zarzutów skarżącemu funkcjonariuszowi, co miało stanowić okoliczność uzasadniającą wątpliwość, co do spełniania przez skarżącego wszystkich niezbędnych cech wymienionych w art. 25 ust. 1 ustawy, podczas gdy w rzeczywistości nie zaszły okoliczności które pozwalałyby na subsumcję stanu faktycznego do okoliczności przewidzianych przez art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, – naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez brak wskazania skonkretyzowanej i zindywidualizowanej okoliczności, która stanowiłaby o istnieniu "ważnego interesu służby" uzasadniającego konieczność zwolnienia funkcjonariusza ze służby, – art. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonym orzeczeniu okoliczności dotyczących błędów zaskarżonego rozkazu, dotyczących nie uwzględnienia przez organ słusznego interesu strony postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, – art. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 77 k.p.a., w drodze braku uwzględnienia przez organ okoliczności, w których organ nie zebrał a tym samym nie przedstawił jakichkolwiek dowodów na okoliczność zaistnienia stanu "ważnego interesu służby" uzasadniającego konieczność zwolnienia ze służby A. D. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji może być zastosowany jedynie w drodze wyjątku, przyznając organowi możliwość jego wykorzystania, w momencie gdy wymaga tego ważny interes służby. Zdaniem skarżącego, obowiązkiem sądu administracyjnego było zbadanie słuszności decyzji i ocena, czy organ podejmując zaskarżoną decyzję, kierował się merytorycznymi przesłankami uzasadniającymi możliwość zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5, czy też realizował tendencyjne działanie, poprzez zwolnienie funkcjonariusza ze służby, przez wzgląd na pojawienie się podejrzeń o popełnieniu przez niego przestępstwa. Zdaniem skarżącego organ administracyjny nie wskazał co jego zdaniem w zaistniałej okoliczności stanowi ważny interes służby. Organ administracyjny, a za nim Sąd I instancji, wskazują jedynie, że wobec funkcjonariusza toczy się postępowanie karne o czyn ścigany z oskarżenia publicznego. Sam ten fakt już Sąd utożsamia z wątpliwością co do spełniania przez skarżącego cech wymienionych w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Sąd nie wskazuje jednak w żaden sposób dlaczego jego zdaniem przedmiotowa wątpliwość co do okoliczności wymienionych w art. 25 ust. 1 ustawy, jest równoznaczna z ważnym interesem służby. Zdaniem skarżącego organ, który wydał zaskarżony rozkaz w żaden sposób nie zwrócił uwagi na okoliczność udowodnienia okoliczności uzasadniających konkretną ocenę zaistniałego stanu faktycznego. Organ nie wskazał jakie okoliczności i jakie dowody uzasadniają uznanie, że ważny interes służby uzasadnia konieczność zwolnienia ze służby funkcjonariusza. Na okoliczność tę nie zwrócił też uwagi Sąd I instancji, który konsekwentnie podkreśla, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby jest czynnością fakultatywną. Sąd I instancji wskazał nawet w uzasadnieniu, że decyzja o charakterze fakultatywnym powinna uwzględniać słuszny interes skarżącego. Sąd ten nie zwrócił jednak uwagi, że zaskarżony rozkaz okoliczności związanych z interesem skarżącego nie uwzględniał w ogóle. Przeciwnie rozkaz w swoich rozważaniach zawierał jedynie okoliczności dotyczące instytucji policji oraz faktu przedstawienia zarzutów skarżącemu. Nie zwrócono zaś w żaden sposób uwagi na to, że funkcjonariusz dotychczas, zarówno w służbie jak i w życiu prywatnym cechował się nienagannym trybem życia, konsekwentnie rozwijał swoje umiejętności zawodowe, nigdy nie było wobec niego prowadzone jakiekolwiek postępowanie dyscyplinarne czy karne. Ani organ administracyjny, ani Sąd nie uwzględnił okoliczności domniemania niewinności i prawdopodobieństwa braku popełnienia przez funkcjonariusza zarzucanych mu czynów. Nie uwzględniono, że funkcjonariusz do tej pory cechował się bardzo dobrą opinią swoich przełożonych i swoje czynności zawodowe wykonywał z dużym zaangażowaniem i wysokim poziomem staranności. Stawiane zarzuty są zdaniem skarżącego absolutnie bezpodstawne, co zostanie z całą pewnością udowodnione w postępowaniu karnym. Wskazano ponadto, że w sprawie jak dotąd nie zapadł prawomocny wyrok, postępowanie procesowe w obecnym czasie znajduje się na etapie przygotowania do pierwszej rozprawy. Brak jest tym bardziej uzasadnienia, dlaczego zdaniem organu administracji funkcjonariusz nie może pozostawać w służbie. Podkreślono, że funkcjonariusz na etapie postępowania przygotowawczego, a także w postępowaniu dyscyplinarnym nie przyznał się do popełnienia zarzucanych mu czynów. Okoliczność przedstawienia funkcjonariuszowi zarzutów stanowiła niemal "z automatu" podstawę do uznania, że nie spełnia on kryteriów o których mowa w art. 25 ust 1 ustawy o Policji. W zaistniałej w sprawie sytuacji, oceniając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zdaniem skarżącego nie dokonał właściwej kontroli pod względem zgodności z prawem, naruszył więc art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, nie stwierdzono też, by w sprawie występowały przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tylko wówczas, stosownie do art. 183 § 1 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany byłby rozpoznać sprawę wykraczając poza ramy zakreślone granicami skargi kasacyjnej. W przeciwnym razie Sąd ten ocenia zaskarżony wyrok jedynie poprzez pryzmat zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył żadnego ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Sąd I instancji, rozpatrując skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji dokonał kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a kontrola ta dotyczyła oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, jak to wynika z § 2 tego artykułu. Odmienny od oczekiwanego przez skarżącego wynik tej kontroli nie upoważnia do twierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia wskazanych przepisów, a także art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten i art. 3 § 1 powołanej ustawy określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Sąd właściwie ocenił przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym postępowanie dowodowe, nie dopatrując się m.in. uchybienia w zakresie zastosowania art. 7 i art. 77 k.p.a. Podzielić należy stanowisko, że materiał dowodowy został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony, a istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności właściwie wyjaśnione. Organy – wydając w sprawie decyzję uznaniową na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 227 ze zm.), wbrew twierdzeniom skarżącego, skonkretyzowały poprzez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę przesłanki "ważnego interesu służby", a także nie uchybiły regułom zawartym w art. 7 k.p.a. z których wynika m.in. obowiązek uwzględniania w postępowaniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W okolicznościach niniejszej sprawy brak było przesłanek, by można było interes skarżącego polegający na pozostawieniu go w służbie przedkładać ponad interes społeczny wskazujący na konieczność zwolnienia ze służby. Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Przepis ten został w sprawie właściwie zastosowany. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organy ustaliły i wskazały okoliczności, których wystąpienie uzasadniało zwolnienie ze służby A. D. w oparciu o omawianą podstawę ustawową. Zarówno organy, jak i Sąd I instancji – jak stwierdzono w skardze – nie utożsamiły "ważnego interesu służby" wyłącznie z postawieniem skarżącemu zarzutu w postępowaniu karnym dotyczącym czynu ściganego z oskarżenia publicznego z art. 63 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji fakt ten nie mógł pozostać przez organ niezauważony, natomiast rozstrzygnięcie w sprawie karnej pozostaje dla niniejszego postępowania bez wpływu na decyzję o zwolnieniu. Już ze względu na rodzaj zarzucanego funkcjonariuszowi przestępstwa, fakt zastosowania środka zapobiegawczego w postaci dozoru i poręczenia, szerokie nagłośnienie sprawy i jej negatywny wydźwięk w społeczeństwie nie budzi żadnych wątpliwości, że oceniane z punktu widzenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy zdarzenie godzi w dobro służby i podważa zaufanie społeczne i autorytet Policji. Niewątpliwie też ważny interes służby wymaga, by służbę pełnili funkcjonariusze o nieposzlakowanej opinii, przestrzegający roty złożonego ślubowania, którzy jako osoby powołane do egzekwowania prawa, sami powinni przestrzegać w najwyższym stopniu obowiązujące przepisy. Wyrażona przez organy wątpliwość, co do spełnienia przez skarżącego wszystkich niezbędnych, wymienionych w art. 25 ust. 1 ustawy cech, jakie powinien posiadać funkcjonariusz Policji, została dostatecznie w decyzjach umotywowana. Poza faktem przedstawienia skarżącemu zarzutu w postępowaniu karnym wskazano też na podejmowane przez funkcjonariusza próby zapobieżenia przyjazdowi Policji do spalonego garażu, w którym uprawiane było ziele konopi, oraz na wykasowanie rejestru rozmów przeprowadzonych ze swojego telefonu komórkowego. Znajdująca się w aktach dokumentacja nie potwierdza, że jak podkreślono w skardze kasacyjnej, A. D bardzo dobrze wypełniał swoje obowiązki służbowe. W decyzji pierwszoinstancyjnej stwierdzono, że A. D. nie jest wyróżniającym się policjantem, oceniany jest zgodnie z wymaganiami. Całokształt przedstawionych przez organy okoliczności, jakie zaistniały w sprawie, nie pozostawił wątpliwości, że doszło do naruszenia dobrego imienia służby, które dawało podstawę do zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Jak podniesiono w wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 1994 r., II SA 426/95, Lex 47389, stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. Taki właśnie przypadek wystąpił w rozpoznawanej sprawie. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.