I OSK 3477/15

SENTENCJA 16 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 538/15 w sprawie ze skargi E.K. na uchwały Rady Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku z dnia [..] października 2012 r. Nr [..] oraz z dnia [..] kwietnia 2013 r. Nr [..] w przedmiocie opinii dotyczącej wniosku o przyznanie stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego za wybitne osiągnięcia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku na rzecz E.K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Uchwałą z dnia [..] października 2012 r. nr [..] Rada Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku nie dokonała pozytywnego zaopiniowania wniosku E.K. o przyznanie stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego za wybitne osiągnięcia na rok akademicki 2012/2013. Prawomocnym postanowieniem z dnia 14 marca 2013 r., II SA/Bk 1011/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę E.K. na powyższą uchwałę Rady Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku z dnia [..] października 2012 r. nr [..] stwierdzając w uzasadnieniu postanowienia, że przedmiotowa uchwała stanowi akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w związku z tym jej zaskarżenie do sądu administracyjnego wymaga wcześniejszego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie termin czternastodniowy, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. należy liczyć od dnia doręczenia skarżącej postanowienia z dnia 14 marca 2013 r., II SA/Bk 1011/12. W odpowiedzi na wezwanie E.K. do usunięcia naruszenia prawa Rada Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku uchwałą nr [..] z dnia [..] kwietnia 2013 r. Rada Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku podtrzymała swoje stanowisko i stwierdziła, że uchwała z dnia [..] października 2012 r. nie została podjęta z naruszeniem prawa. Powyższe uchwały były przedmiotem dwukrotnej dwuinstancyjnej kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt: II SA/Bk 464/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził ich nieważność i stwierdził, że nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku. W wyniku skargi kasacyjnej wyrok ten został przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 12 marca 2014 r. uchylony (sygn. akt: I OSK 3021/13) a sprawa została przekazania do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt: II SA/Bk 471/14 uchylił w/w uchwały i stwierdził, że nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku. Po ponownej skardze kasacyjnej Rady Wydziału, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt: I OSK 2972/14 uchylił wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 lipca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W tych okolicznościach sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wydał obecnie zaskarżony wyrok z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt: II SA/Bk 538/15, którym uchylił w/w uchwały i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd wskazał następujący stan sprawy: Na posiedzeniu Rady Wydziału w dniu [..] października 2012 r. (punkt 6 porządku obrad) został przedstawiony wniosek E.K. (studentki IV roku stacjonarnych studiów doktoranckich) o przyznanie stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego za wybitne osiągnięcia. Kierownik studiów doktoranckich wskazała, że kandydatka jest dobrą doktorantką i spełnia kryteria formalne (tj. określone w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania doktorantom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia (Dz. U. Nr 214, poz. 1271). Prodziekan poinformowała zaś, że w związku z nieprzyznaniem stypendium doktoranckiego doktorantka wystąpiła do sądu przeciwko Rektorowi, co powoduje, że etycznie i lojalnościowo nie zasługuje na rekomendację. Ponadto Prodziekan wskazała, że doktorantka jest promowana na Wydziale i korzysta ze środków przysługującej jej ochrony prawnej. W związku z powyższym Rada Wydziału nie dokonała pozytywnego zaopiniowania przedmiotowego wniosku. Rada Wydziału w dniu [..] kwietnia 2013 r., w wyniku wezwania do usunięcia naruszenia prawa, podjęła uchwałę nr [..], podtrzymując dotychczasowe stanowisko stwierdziła, że uchwała ta nie została podjęta z naruszeniem prawa. W dniu 22 maja 2013 r. E.K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na uchwałę Rady Wydziału Prawa UwB z dnia [..] października 2012 r., zarzucając jej rażące naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 września 2011 r. Skarżąca zakwestionowała powyższą uchwałę w całości. Wniosła o stwierdzenie jej nieważności. Wyrokiem z dnia 19 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność uchwały Rady Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku z dnia [..] kwietnia 2013 r. nr 1328 oraz poprzedzającej ją uchwały z dnia [..] października 2012 r. nr [..]. W uzasadnieniu sąd stwierdził, że zasadny jest zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego tj. § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 września 2011 r., opinia Rady Wydziału została bowiem oparta o kryteria niewymienione w rozporządzeniu, pomijając formalne, spełnione przez doktorantkę kryteria. W skardze kasacyjnej Rada Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz.718, zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez rozstrzygnięcie poza granicami sprawy (Sąd I instancji stwierdził nieważność uchwały Rady Wydziału z dnia [..] kwietnia 2013 r. nr [..]) oraz art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez zastosowanie w odniesieniu do uchwały nr [..] oraz uchwały z dnia [..] października 2012 r. nr [..] nieprzewidzianej w tym przepisie sankcji nieważności. Zarzuciła też niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 2 rozporządzenia polegające na tym, że sąd uznał, iż wypowiedzi poszczególnych członków Rady Wydziału, przedstawiające sylwetkę doktorantki, poprzedzające podjęcie uchwały i przedstawiające sylwetkę doktorantki, są w istocie opinią Rady Wydziału, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że przepis art. 146 § 1 p.p.s.a. nie dawał podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, jako aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i § 3 ust. 2 rozporządzenia, NSA uznał za chybiony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Białymstoku nie wyszedł też poza granice sprawy obejmując zaskarżonym wyrokiem uchwałę z dnia [..] kwietnia 2013 r., co znajdowało uzasadnienie prawne w art. 135 p.p.s.a. Jednocześnie NSA wskazał, że jeżeli z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż skarżąca spełnia kryteria pozwalające jej ubiegać się o stypendium Ministra za wybitne osiągnięcia, to wydanie przez Radę Wydziału uchwały odmawiającej pozytywnego zaopiniowania wniosku jest niezgodne z prawem (§ 3 ust. 2 rozporządzenia) niezależnie od tego, jakie motywy legły u podstaw podjęcia tej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r. uchylił zaskarżoną uchwałę, ustalając, iż skarżąca spełniała kryteria pozwalające jej ubiegać się o stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego za wybitne osiągnięcia. Powołując się na protokół z dnia [..] października 2012 r., Sąd uznał, że kandydatkę oceniono jako dobrą doktorantkę, spełniającą kryteria formalne do przyznania jej wnioskowanego stypendium, co potwierdziła opinia opiekuna naukowego. Wydanie przez Radę Wydziału uchwały odmawiającej pozytywnego zaopiniowania wniosku E.K. o przyznanie stypendium oceniono jako niezgodne z prawem, tj. z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 września 2011 r. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, opartej o zarzut naruszenia art. 133 i 190 § 1 p.p.s.a. NSA wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r. uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, uznając zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ograniczenie rozpoznania sprawy przez sąd wyłącznie do protokołu z posiedzenia Rady Wydziału, nie zostały bowiem wzięte pod uwagę przesłanki materialne do pozytywnego zaopiniowania wniosku (dokumentacja osiągnięć doktorantki). Pełnomocnik skarżącej pismem procesowym z dnia 28 września 2015 r. podtrzymał skargę wnosząc o uchylenie zarówno uchwały Rady Wydziału Prawa UWB z dnia [..] kwietnia 2013 r. jak i z dnia [..] października 2012 r. uzasadniając fakt spełnienia przez skarżącą nie tylko kryterium formalnego, ale i materialnego dla przyznania żądanego stypendium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, będąc związany oceną prawną wyrażoną w wyrokach NSA w sprawach: I OSK 3021/13 oraz I OSK 2972/14, stwierdził, że obie uchwały Rady Wydziału Prawa UwB zostały podjęte z naruszeniem prawa, zatem jako niezgodne z prawem (3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania doktorantom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia) podlegały uchyleniu. Zdaniem Sądu, z analizy akt administracyjnych, w szczególności z protokołu posiedzenia Rady Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku z dnia [..] października 2012 r. oraz wniosku skarżącej o przyznanie stypendium i dołączonej do niego dokumentacji wynika jednoznacznie, że E.K. uzasadniła w przedłożonej dokumentacji spełnienie kryteriów określonych w rozporządzeniu z dnia 14 września 2011 r. pozwalających jej ubiegać się o stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. W uzasadnieniu wniosku o przyznanie stypendium skarżąca spełnienie każdego z wymaganych warunków poparła wykazem kilkunastu publikacji naukowych w języku polskim oraz rosyjskim. Przedstawiła dowody udziału oraz wystąpień na konferencjach naukowych, w tym międzynarodowych z podaniem tytułów zaprezentowanych tam referatów. Wykazała udział w projektach lub grantach (§ 2 ust. 4 pkt 2) – grant uczelniany nr [..] lata 2010 – 2012. Przedstawiła uzyskane certyfikaty. Skoro stosownie do treści § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 września 2011 r. opinia rady podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni (rady wydziału) nie może uwzględniać innych kryteriów niż określone w § 2, to organ opiniujący, który powziął uchwałę bez jakiejkolwiek oceny merytorycznej wniosku skarżącej pod kątem spełnienia kryteriów z § 2 ust. 2 - 4 rozporządzenia, a negatywną opinię oparł o kryteria inne niż określone w powołanym przepisie, naruszył prawo. Tak samo Sąd ocenił uchwałę z dnia [..] kwietnia 2013 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt: II SA/Bk 538/15 wywiodła Rada Wydziału Uniwersytetu w Białymstoku zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez uchylenie uchwał Rady Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku z dnia [..] października 2012 r. Nr [..] i z dnia [..] kwietnia 2013 r. Nr [..] pomimo braku ku temu przesłanek faktycznych i prawnych; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się w braku wskazania, czy uchwała Rady Wydziału mieści się w katalogu działań administracji publicznej objętych sądową kontrolą i czy w konsekwencji dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie podjętych przez Radę Wydziału uchwał; - art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c, art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie stanu faktycznego nieznajdującego odzwierciedlenia w aktach, bowiem rozstrzygnięcie Sądu oparte zostało na opiniach wyrażanych przez członków Rady Wydziału, co doprowadziło do uznania, że uchwała została podjęta z pominięciem kryteriów wskazanych w § 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania doktorantom stypendium ministra za wybitne osiągnięcia. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, m.in., że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, jakiego rodzaju formą działania administracji publicznej, określoną w art. 3 § 2 p.p.s.a. jest zaskarżona uchwała Rady Wydziału z dnia [..] października 2012 r. Sąd nie wykazał nawet, że taka forma działania administracji, jak uchwała Rady Wydziału w ogóle mieści się w katalogu działań administracji publicznej objętym sądową kontrolą. Brak rozważań w tym zakresie oznacza naruszenie postanowień art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący nie wie zatem, dlaczego Sąd wskazał w podstawie rozstrzygnięcia na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Ponadto uchwały Rady Wydziału objęte kontrolą w tej sprawie nie są decyzjami administracyjnymi, ani też postanowieniami, o których mowa w art. 145 p.p.s.a. Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia podstawy uzasadnienia przy jednoczesnym niewątpliwie wadliwym powołaniu podstawy prawnej i wskazaniu na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., czyni zaskarżony wyrok, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, prawie nieweryfikowalnym, co oznacza, że naruszenie procedury mogło mieć w tym przypadku istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wynikający z art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy administracyjnej oznacza zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, tymczasem Sąd pierwszej instancji w sposób dowolny dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie uzasadnił również na jakiej podstawie uznał, że Rada Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku podjęła uchwałę z dnia [..] października 2012 r. bez jakiejkolwiek oceny merytorycznej wniosku skarżącej pod kątem spełnienia kryteriów z § 2 ust. 2-4 rozporządzenia z dnia 14 września 2011 r. oraz że Rada Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku podjęła uchwałę z dnia [..] października 2012 r. opierając się o kryteria inne niż określone w powołanym przepisie. Oznacza to, że Sąd za miarodajne przyjął fakty nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy. Przedstawienie sylwetki doktorantki oraz wyrażanie opinii na jej temat przez poszczególnych członków Rady Wydziału, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, w żadnej mierze nie można utożsamiać z oparciem się przez Radę Wydziału podczas wyrażania opinii, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, na kryteriach innych niż przedstawione w § 2 tego rozporządzenia. Czym innym jest bowiem wyczerpujące przedstawienie sylwetki doktorantki na posiedzeniu Rady Wydziału oraz zaprezentowanie jej postawy przez członków Rady Wydziału, a czym innym jest podejmowanie uchwały przez Radę Wydziału. Ustalenie przez Sąd istotnych w sprawie okoliczności, a mianowicie, że Rada Wydziału przy podejmowaniu uchwały wyrażającej opinię oparła się na kryteriach innych niż wymienione w § 2 rozporządzenia oraz, że nie dokonała oceny merytorycznej wniosku skarżącej pod kątem spełnienia tych kryteriów, wymagałoby poznania uzasadnienia takiej uchwały, jednak uzasadnienia takiego nie sporządzono ze względu na to, że obowiązku takiego nie przewidują przepisy prawa. W konsekwencji ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, że Rada Wydziału przy podejmowaniu uchwały wyrażającej opinię oparła się na kryteriach innych niż wymienione w § 2 rozporządzenia, czy też że podjęła taką uchwałę bez jakiejkolwiek oceny merytorycznej wniosku skarżącej pod kątem spełnienia kryteriów z § 2, wymagałoby przeprowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia tych okoliczności w odniesieniu do poszczególnych członków Rady Wydziału przy podejmowaniu wskazanej uchwały. Sąd jednak takiego postępowania wyjaśniającego nie przeprowadził, zresztą nie miał do tego podstaw prawnych, gdyż zakres postępowania dowodowego w p.p.s.a. został uregulowany bardzo wąsko (art. 106 p.p.s.a.). Powyższe jednoznacznie oznacza, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie ma faktycznej możliwości ustalenia, po pierwsze, że Rada Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku podjęła uchwałę z dnia [..] października 2012 r. bez jakiejkolwiek oceny merytorycznej wniosku skarżącej pod kątem spełnienia kryteriów z § 2 ust. 2-4 rozporządzenia oraz po drugie, że podjęła uchwałę opierając się o kryteria inne niż określone w powołanym przepisie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Popierając stanowisko, w odpowiedzi stwierdzono, iż przepis art. 207 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym przewiduje, że do podjętych przez organy uczelni, decyzji (załatwiających między innymi indywidualne sprawy studentów i doktorantów), a także wydanych w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego, zatem zaskarżona uchwała Rady Wydziału Prawa UwB z dnia [..] października 2012 r. Nr [..] oraz uchwała Rady Wydziału Prawa UwB z dnia [..] kwietnia 2013 r. Nr [..] podlegają kontroli administracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zarówno WSA w Białymstoku jak i NSA rozpoznając skargę kasacyjną (sygn. akt: I OSK 3021/13) zasadnie przyjął, iż organ rozstrzygający wniosek doktorantki o przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia rażąco naruszył § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia, biorąc pod uwagę kryteria inne niż wskazane w § 2 ust. 2 rozporządzenia. Organ nigdy skutecznie nie zakwestionował ustalenia, iż doktorantka spełniła wskazane rozporządzeniem warunki uprawniające ją do ubiegania się o stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Podnoszone w skardze kasacyjnej dywagacje czy stanowisko wyrażone w czasie obrad Rady Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku w dniu [..] października 2012 r. było stanowiskiem całej Rady czy stanowiskiem poszczególnych jej członków ma w obecnej chwili dla rozstrzygnięcia sprawy drugorzędne znaczenie. Analiza akt sprawy prowadzi do konkluzji, iż nie dokonano oceny merytorycznej wniosku, a jedynie oparto się na przesłankach o charakterze pozaprawnym. Uchwałę podjęto w sprzeczności z kryteriami powołanymi w § 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania studentom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia. Zdaniem skarżącej, przedmiotem analizy Sądu był nie tylko protokół z posiedzenia Rady Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku, ale i wniosek doktorantki wraz z załącznikami oraz opinia kierownika studiów doktoranckich. Organ nigdy nie kwestionował faktu, iż doktorantka spełniła warunki również w sensie materialnym. Argument ten pojawił się dopiero przy rozpoznaniu przez NSA drugiej skargi kasacyjnej, która została rozpoznana dnia 17 czerwca 2015 r. pod sygn.: I OSK 2972/14. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez uchylenie uchwał Rady Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku z dnia [..] października 2012 r. Nr [..] i z dnia [..] kwietnia 2013 r. Nr [..] pomimo braku ku temu przesłanek faktycznych i prawnych. Odnosząc się do tego zarzutu należy zwrócić uwagę, że w granicach niniejszej sprawy wiążąca jest ocena prawna wyrażona w prawomocnym postanowieniu WSA w Białymstoku z dnia 14 marca 2013 r., II SA/Bk 1011/12 dotycząca charakteru uchwały Rady Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku z dnia [..] października 2012 r. nr [..]. Zgodnie tą oceną, uchwała podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni podjęta na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania doktorantom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia (Dz.U. nr 214, poz. 1271) nie jest aktem władztwa wewnętrznego przysługującego uczelni, a stanowi akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Według art. 153 p.p.s.a., "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Na marginesie można zauważyć, że stanowisko, zgodnie z którym negatywna opinia rady podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni lub senatu uczelni w przedmiocie wniosku o przyznanie studentowi stypendium ministra za wybitne osiągnięcia, jest aktem, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest aprobowane w orzecznictwie (zob. postanowienie NSA z dnia 28 czerwca 2016 r., I OSK 1328/16). W konsekwencji powyższej wiążącej w tej sprawie oceny charakteru uchwały z dnia [..] października 2012 r. Nr [..] jako aktu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie podstawę prawną określającą kompetencje Sądu pierwszej instancji w fazie orzekania stanowił art. 146 p.p.s.a., a nie błędnie wskazany w uzasadnieniu wyroku przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Dla skuteczności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. konieczne było jednak wykazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie, że uchybienie polegające na powołaniu w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy takiego wpływu nie było. Należy zwrócić uwagę, że zarówno z treści powołanego przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., jak i art. 146 § 1 p.p.s.a. wynika kompetencja do uchylenia aktu zaskarżonego do tego sądu, przy czym art. 146 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. stanowi, że "Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mając na uwadze, że Sąd pierwszej instancji zrealizował kompetencję, która mimo wadliwie powołanego w uzasadnieniu przepisu, przysługiwała mu w przedmiotowej sprawie, tj. uchylił zaskarżone do niego uchwały, a także biorąc pod uwagę motywy przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku również w odniesieniu do ocen prawnych wyrażonych w wyrokach NSA z dnia 12 marca 2014 r., I OSK 3021/13 i z dnia 17 czerwca 2015 r., I OSK 2972/14, uchybienie polegające na wadliwym powołaniu w uzasadnieniu wyroku przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a nie przepisu art. 146 § 1 p.p.s.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się podstaw do uchylenia przedmiotowych uchwał, to nie można Sądowi uchylającemu te uchwały zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a jednak nie powołano. Powiązania takiego strona skarżąca kasacyjnie dokonała w ramach trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej, który jednak również okazał się niezasadny. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w wydaniu wyroku na podstawie stanu faktycznego nieznajdującego odzwierciedlenia w aktach, gdyż w ocenie strony skarżącej kasacyjnie rozstrzygnięcie Sądu oparte zostało na opiniach wyrażanych przez członków Rady Wydziału, a nie na stanowisku samej Rady wyrażonym w uchwale. Jednocześnie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. uzasadniono brakiem uzasadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiającym się w braku wskazania, czy uchwała Rady Wydziału mieści się w katalogu działań administracji publicznej objętych sądową kontrolą i czy w konsekwencji dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie podjętych przez Radę Wydziału uchwał. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie wyroku. Jest to przepis o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 9/09 (publik. ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby taki zarzut mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Oznacza to, że wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawał takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w istocie do tego zmierza autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji, że orzeczenie swoje oparł na ustaleniach nie mających oparcia w materiale dowodowym, bowiem nie uzasadnił na jakiej podstawie uznał, że Rada Wydziału podjęła uchwałę bez oceny kryteriów merytorycznych, a opierając się o kryteria inne niż wskazane w przepisie § 2 ust. 2-4 rozporządzenia z dnia 14 września 2011 r. Z kolei wskazywanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na wadliwość uzasadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiającą się w braku wskazania, czy uchwała Rady Wydziału mieści się w katalogu działań administracji publicznej objętych sądową kontrolą i czy w konsekwencji dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie podjętych przez Radę Wydziału uchwał, nie mogło odnieść skutku w świetle wiążącej w niniejszej sprawie oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym postanowieniu WSA w Białymstoku z dnia 14 marca 2013 r., II SA/Bk 1011/12, z której wynika, że uchwała Rady Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku z dnia [..] października 2012 r. nr [..] jest aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2014 r., I OSK 3021/13, z której wynika, że w granicach tej konkretnej sprawy, tj. sprawy ze skargi na uchwałę z dnia [..] października 2012 r. nr [..] kontroli sądowej podlega również uchwała z dnia [..] kwietnia 2013 r. nr [..]. Prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego nie można również skutecznie kwestionować podnosząc zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., II FSK 419/07, LEX nr 488560.). W ramach zarzutu art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonego aktu – również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dochodzi zatem wówczas, gdy sąd wyda orzeczenie, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd pierwszej instancji analizując i oceniając dokumentację znajdującą się w aktach administracyjnych – również w kierunku wskazanym przez NSA w wyroku z dnia 17 czerwca 2015 r., I OSK 2972/14, tj. nie ograniczając się wyłącznie do analizy protokołu z posiedzenia Rady Wydziału z dnia [..] października 2012 r., lecz badając również wniosek skarżącej o przyznanie stypendium i dołączoną do niego dokumentację - nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 3 § 2 p.p.s.a., niezależnie od niezasadności tego zarzutu w świetle powyższych wyjaśnień, dodatkowo należy zwrócić uwagę na jego wadliwą konstrukcję pozbawiającą go skuteczności. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. ma 10 punktów, każdy z nich warunkuje dopuszczalność wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną było zatem precyzyjne wskazanie przepisu prawa, który został naruszony. Autor skargi kasacyjnej wymogu tego nie wypełnił. Skoro niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a, art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 3 § 2 p.p.s.a., z którymi skarżący kasacyjnie powiązał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., to również nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu, który - jak wyżej wskazano – nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.