I OSK 82/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch del. NSA Wiesław Morys Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 344/08 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Gdyni na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość postanawia: umorzyć postępowanie odwoławcze. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 344/08 oddalił skargę Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadania starosty, na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku orzeczeniem z dnia [...] marca 1962 r. nr [...], orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. S. (parcela nr [...]), stanowiącej własność M. T. i F. S. Orzeczenie to zostało zmienione postanowieniem Prezydium WRN w Gdańsku [...] listopada 1962 r. nr [...] w zakresie powierzchni wywłaszczonej nieruchomości oraz wysokości przyznanego odszkodowanie. Minister Infrastruktury - na wniosek następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości - decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] stwierdził nieważność powyższego postanowienia z dnia [...] listopada 1962 r, a także orzeczenia z dnia [...] marca 1962 r. nr [...]w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Następnie Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], wyłączył Prezydenta Miasta Gdyni i wyznaczył Prezydenta Miasta Gdańska, wykonującego zdania starosty, do rozpatrzenia sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Prezydent Miasta Gdańska, wykonujący zadania starosty decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] ( a nie z dnia [...] listopada 2007r, jak omyłkowo wskazał Sąd I instancji), ustalił na rzecz T. S., M. B.-P., L. K., K. T., S. T. i Z. T.- następców prawnych M. T. i F. S.- odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, zobowiązując do jego do wypłaty Prezydenta Miasta Gdyni. Wojewoda Pomorski, po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadania starosty, decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...],na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Pomorski, powołując się na art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990r, Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) oraz uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006r. sygn. akt III CZP 99/04, stwierdził, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania z tytuły wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości jest Skarb państwa a organem właściwym do ustalenia odszkodowania - Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadania starosty. Nie była więc żadnych podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadania starosty i wyznaczenia do rozpatrzenia sprawy Prezydenta Miasta Gdańska, wykonującego zadania starosty. Skoro ani Skarb Państwa ani gmina nie są stroną postępowania w sprawie ustalenia omawianego odszkodowania, to także za stronę niniejszego postępowania nie mógł być uznany Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania starosty. W tej sytuacji postępowanie odwoławcze podlegało umorzeniu jak bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarb Państwa - Prezydent Miasta Gdyni. Domagając się jej uchylenia, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska, zakwestionował stanowisko Wojewody Pomorskiego, że Prezydentowi Miasta Gdyni, działającemu w imieniu Skarbu Państwa, nie przysługuje w niniejszej sprawie status strony. Uczestnik postępowania T. S. wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, powołanym wyrokiem z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 344/08 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływana jako P.p.s.a.) oddalił skargę Skarbu Państwa- Prezydenta Miasta Gdyni. Sąd I instancji stwierdził przede wszystkim, że w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze z uwagi na brak przymiotu strony. W sytuacji umorzenia postępowania odwoławczego, podmiot, którego nie uznano za stronę, uprawniony jest do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku uczestnika postępowania o odrzucenie skargi. WSA w Gdańsku podkreślił ponadto, iż przedmiotem kontroli sądowej była decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze. Jeżeli rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, sąd oddala skargę. Natomiast gdy umorzenie postępowania narusza prawo sąd uchyla decyzję i organ odwoławczy winien rozpatrzyć sprawę merytorycznie poprzez wydanie decyzji, od której stronom przysługiwać będzie skarga do sądu. Skoro Sąd I instancji uznał zaskarżoną decyzje za zgodną z prawem, to nie miał podstaw do orzekania o zgodności z prawem decyzji organu I instancji, czego domagał się skarżący. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwrócono również uwagę, że organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 112 ust. 4 u.g.n.), który w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala odszkodowanie (art. 129 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z treścią art. 92 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje prezydent miasta. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r, I OSK 521/05, LEX nr 189858 i wyroku z dnia 16 lutego 2005r, OSK 1017/04, LEX nr 171164, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 30 września 2005 r, I SA/Wa 1432/04, LEX nr 192934 i postanowieniu z dnia 1 czerwca 2005 r. ! SA/Wa 453/04 LEX nr 1790580). W świetle uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r. (sygn. akt III CZP 99/06, opubl. w OSNC 2007/6/79) Skarb Państwa jest biernie legitymowany w sprawie o naprawienie szkody wynikłej z ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), także wtedy, gdy stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r. Nie dowodzi to jednakże, że Skarb Państwa jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną na jego rzecz nieruchomość. Interesu prawnego nie stanowi bowiem w szczególności okoliczność, że to Skarb Państwa zobowiązany jest do wypłaty odszkodowania w sytuacji, gdy wadliwa decyzja ustalająca odszkodowania została wydana przed dniem 27 maja 1990 r. Sąd I instancji wskazał ponadto że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, iż niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 maja 2008r, I OSK 551/08, niepublikowanym). Reasumując Sąd I instancji wskazał, że w sprawie niniejszej istotne jest, że skarżącemu Prezydentowi Miasta Gdyni wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej powierzone zostało orzekanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, co powoduje, że nie może być on stroną postępowania administracyjnego, nawet w sytuacji, gdy w sprawie tego odszkodowania orzekał Prezydent Miasta Gdańska wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Oznacza to, że Wojewoda Pomorski zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja pozostaje zatem w zgodności z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazując na podstawę z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że Skarb Państwa w imieniu którego jako statio fisci działa Prezydent Miasta Gdyni nie jest stroną postępowania administracyjnego i nie posiada interesu prawnego uprawniającego go do złożenia odwołania, 2. art. 129 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, iż mimo wyłączenia Prezydenta Miasta Gdyni od orzekania w przedmiocie ustalenia odszkodowania, pełni on nadal rolę organu a nie statio fisci Skarbu Państwa. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono natomiast naruszenie: 1. art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w granicach niniejszej sprawy mieści się jedynie zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego umarzająca postępowanie odwoławcze, a Sąd nie miał podstaw do orzekania o zgodności z prawem decyzji organu I instancji i pozostałych aktów wydanych w granicach sprawy, 2. art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że odwołanie złożył organ w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., któremu powierzono orzekanie w I instancji. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 19 k.p.a. i 21 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na naruszeniu bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa dotyczących właściwości miejscowej organu; 4. art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia błędnej oceny prawnej mającej wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie Sądu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podał, że z treści z art. 129 ust 1 u.g.n., art. 21 k.p.a. oraz art. 142 ust. 1 u.g.n. jednoznacznie wynika, iż organem właściwym miejscowo w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość powinien być Prezydent Miasta Gdyni. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 nr [...] Wojewoda Pomorski wyłączył jednak Prezydenta Miasta Gdyni od załatwiania niniejszej sprawy i wyznaczył Prezydenta Miasta Gdańska pełniącego funkcje starosty. W postępowaniu administracyjnym przed tym organem Prezydent Miasta Gdyni występował w roli statio fisci Skarbu Państwa. Taką też rolę przypisał mu organ prowadzący postępowanie. W tej sytuacji brak było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego. Wojewoda Pomorski winien bowiem merytorycznie rozpatrzyć odwołanie wniesione przez Prezydenta Miasta Gdyni , a następnie na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne, po czym wniosek strony przekazać w trybie art. 65 k.p.a. organowi właściwemu. Umorzenie wyłącznie postępowania odwoławczego i niezniesienie skutków postępowania pierwszoinstancyjnego (prowadzonego na skutek wadliwego postanowienia Wojewody) doprowadziło do zablokowania ochrony interesu Skarbu Państwa. W ocenie skarżącego doszło do sytuacji, w której w niniejszym postępowaniu orzekał niewłaściwy starosta, a Skarb Państwa w imieniu, którego jako statio fisci (a nie organ) działa Prezydent Miasta Gdyni nie może reprezentować własnych interesów. Sąd I instancji błędni zatem ocenił stan faktyczny sprawy. Prezydent Miasta Gdyni, nie występuje w niniejszej sprawie w roli organu jednostki samorządu terytorialnego, nie ma też do niego zastosowania teza Sądu I instancji, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w indywidualnej sprawie, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego". Kastor wskazał, że należy rozróżnić role, w jakich może występować Prezydent Miasta na prawach powiatu. Z jednej strony może on występować jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, a z drugiej jako statio fisci Skarbu Państwa z racji wykonywania funkcji starosty. Ta okoliczność nie jest bez znaczenia dla oceny roli, w której występuje ten podmiot. Aby mieć dostateczną podstawę do merytorycznej oceny subsumcji prawa i jej wyjaśnienia, zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do precyzyjnego ustalenia charakteru, w jakim występuje Prezydent Miasta na prawach powiatu (postanowienie z dnia 06.11.2008 Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 1610/08). Skarb Państwa jako osoba prawna nie ma organów, siedziby ani statutu. Określenie starosty jako organu reprezentującego Skarb Państwa oznacza, że występuje on w pozycji statio fisci. (wyrok z dnia 17 maja 2006 r. NSA sygn. akt I OSK 888/05). W niniejszej sprawie ma to doniosłe znaczenie, gdyż Prezydent Miasta Gdyni nie orzekał w sprawie i nie można przyznać racji Sądowi, że samo powierzenie orzekania powoduje brak przymiotu strony nawet, gdy w sprawie orzekał organ niewłaściwy. Pismem z dnia 27 października 2009 r. Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, cofnął wniesioną skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 344/08. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 60 P.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednak sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Przepis ten ma zastosowanie do skarg kasacyjnych na mocy art. 193 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w niniejszej sprawie przesłanek niedopuszczalności cofnięcia skargi kasacyjnej. W związku z tym postępowanie wywołane wniesieniem skargi kasacyjnej należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.