III OW 21/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski, po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z [...] sierpnia 2020 r. znak [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Warszawie a Marszałkiem Województwa Mazowieckiego przez wskazanie organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia na przetwarzanie odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z 3 sierpnia 2020 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Mazowieckiego, a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Warszawie przez wskazanie organu właściwego do wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] prowadzącej działalność gospodarczą na działkach nr ewid. [...]. W uzasadnieniu wniosku Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wyjaśnił, że przekazując mu akta przedmiotowej sprawy Marszałek Województwa Mazowieckiego powołał się na decyzję nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 24 marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 2014 r. poz. 25 ze zm.). Działki, na których ma być prowadzona działalność objęta pozwoleniem zostały uznane jako teren zamknięty. Marszałek Województwa Mazowieckiego zaznaczył również, że wydawanie pozwoleń na wytwarzanie odpadów regulują przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r, poz. 1219, dalej: p.o.ś.), natomiast wydawanie zezwoleń na przetwarzanie odpadów uregulowane zostało w ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797 ze zm., dalej: ustawa o odpadach). Przepisy ustawy o odpadach znajdują również zastosowanie w odniesieniu do pozwoleń na wytwarzanie odpadów (ad. 45 ust. 6-8 ustawy o odpadach). Właściwość organów ochrony środowiska w sprawach m. in. wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów została określona w art 378 p.o.ś. Zgodnie z art. 378 ust. 2 p.o.ś, regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej. Natomiast zgodnie z art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wskazał, że wniosek dotyczy wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów. Możliwość wydania "decyzji łącznych" została uregulowana w art. 45 ust. 6 ustawy o odpadach. W ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, art. 378 ust. 2 p.o.ś. jest przepisem szczególnym względem art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach i tym samym przesądza o właściwości Marszałka Województwa Mazowieckiego w tej sprawie, zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. Regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wyłączenie na terenach zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej. W związku z tym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organu właściwego w sprawie. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Mazowieckiego wniósł o wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie jako organu właściwego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Istota sporu sprowadza się w tej sprawie do oceny wzajemnej relacji przepisów ustawy p.o.ś i ustawy o odpadach, w sytuacji, w której dany podmiot występuje o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Pozwolenie na wytwarzanie odpadów zostało uregulowane na gruncie ustawy p.o.ś. i jest jednym z pozwoleń na eksploatację instalacji, o którym stanowi art. 180 pkt 3 p.o.ś. Tego rodzaju pozwolenia wydaje w drodze decyzji organ ochrony środowiska (art. 183 § 1 p.o.ś.). Ogólna właściwość organów ochrony środowiska została uregulowana w art. 378 ust. 1 p.o.ś., z którego wynika, że organem ochrony środowiska właściwym między innymi w sprawach decyzji z art. 183 p.o.ś., jest starosta. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 378 ust. 2 p.o.ś., który stanowi, że regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej. Przepis art. 378 ust. 2 p.o.ś. w tym brzmieniu wszedł w życie 24 września 2019 r. na podstawie art. 3 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019 r., poz. 1712). W poprzednim stanie prawnym dotyczącym spraw rozpoznawanych na podstawie przepisów p.o.ś., regionalny dyrektor ochrony środowiska był właściwy w sprawach wszystkich przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych, niezależnie od tego, który z właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych ustalił dany teren jako teren zamknięty. W tej sprawie spółka wystąpiła jednak nie o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów, ale na pozwolenie na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Chodzi tu zatem o decyzję uregulowaną w art. 45 ust. 4-8 ustawy o odpadach. Wytwórca odpadów, który prowadzi zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów, może być zwolniony z obowiązku uzyskania odrębnego zezwolenia na prowadzenie tej działalności, jeżeli posiada pozwolenie na wytwarzanie odpadów (art. 45 ust. 4 ustawy o odpadach). W takiej sytuacji wytwórca odpadów jest zobowiązany uwzględnić we wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów odpowiednio wymagania przewidziane dla wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów lub wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w tym dołączyć wymagane załączniki (art. 45 ust. 5 ustawy o odpadach). Wydając tego rodzaju pozwolenie, właściwy organ uwzględnia odpowiednio wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 45 ust. 1 ustawy o odpadach). Jednocześnie ustawodawca przewidział, że pozwolenie na wytwarzanie odpadów, wydaje organ właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 45 ust. 7 ustawy o odpadach). Właściwość organów do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów została natomiast uregulowana w art. 41 ust. 3 i ust. 4 ustawy o odpadach. Norma z art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach, podobnie jak art. 378 ust. 2 p.o.ś., stanowi, że organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Zasadnicza różnica między art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach, a art. 378 ust. 2 p.o.ś. sprowadza się jednak do braku wskazania w pierwszym z tych przepisów terenów zamkniętych wyłącznie ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej. Oznacza to, że regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych, niezależnie od organu, który tego rodzaju teren ustalił w stosownej, przewidzianej do tego formie prawnej. Jeżeli zatem wniosek spółki o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów, jest rozstrzygany w trybie przepisów ustawy o odpadach, to również kwestia ustalenia właściwości organu musi być rozpatrywana na gruncie przepisów ustawy o odpadach, ponieważ wynika to z jednoznacznego brzmienia art. 45 ust. 7 ustawy o odpadach. Właściwość organu w tego rodzaju sprawie jest zatem ustalana na podstawie art. 45 ust. 7 w związku z art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach, a nie na podstawie art. 378 ust. 2 p.o.ś. Oznacza to, że w tej sprawie wykluczyć należy dopuszczalność zastosowania reguły kolizyjnej lex posterior derogat legi priori w przypadku art. 378 ust. 2 p.o.ś. i art. 45 ust. 7 w związku z art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2020 r. sygn. akt II OW 100/20, LEX nr 3104229). W tej sprawie oznacza to, że organem właściwym rzeczowo do rozpoznania wniosku jest właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, a więc Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie. Z tych względów i na podstawie na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.