II SA/Sz 425/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Małgorzata Frej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu różnic w opłatach czynszowych I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją : - decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] nr [...] , - decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] nr [...], II zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej na rzecz skarżącego A. A. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją ostateczną "A" Dyrektor Zakładu Karnego w G. odmówił funkcjonariuszowi Służby Więziennej A. A. przyznania należności z tytułu zwrotu różnicy w opłatach czynszowych powołując się na rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych (Dz. U. Nr 99, poz. 897). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że A. A. zajmuje lokal mieszkalny należący do [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego, zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733), lokale należące do TBS nie wchodzą w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 wyżej wskazanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, osoby zajmujące lokale należące do TBS nie są uprawnione do pobierania należności z tytułu różnicy czynszowej. A. A. 12 października 2006 r. złożył do Dyrektora Zakładu Karnego w G. wniosek o następującej treści: "W nawiązaniu pozytywnego wyroku Sądu Administracyjnego, proszę o wypłacenie należności z tytułu zwrotu różnicy w opłatach czynszowych, w związku z wcześniej otrzymaną odmownie decyzją Dyrektora ZK w G. "A" w tej sprawie." Dyrektor Zakładu Karnego w G. decyzją "B" wydaną na podstawie art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207. poz. 1761 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych (Dz. U. Nr 99, poz. 897), po rozpatrzeniu wniosku, odmówił A. A. prawa do otrzymywania należności z tytułu zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. Organ ustalił, że funkcjonariusz SW. A. A. zajmuje lokal mieszkalny położony w G. przy ul. [...] stanowiący własność [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego. Dyrektor powołał się na § 3 ust 1 wskazanego wyżej rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2002 r., zgodnie z którym uprawnionymi do zwrotu różnicy w opłatach czynszowych są osoby zajmujące lokal mieszkalny wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego oraz stanowiący własność skarbu państwa lub państwowych osób prawnych, niebędący w administracji jednostki organizacyjnej Służby Więziennej i wyjaśnił, że lokale mieszkalne należące do TBS zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 10 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2001 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) nie należą do mieszkaniowego zasobu gminy. A. A. nie zgadzając się z tą decyzją wniósł odwołanie w którym domagał się wyrównania "dopłaty" z tytułu zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 sierpnia 2006 r. (Sygn. akt P6/06), zgodnie z którym, jak stwierdził, dopłaty należą się wszystkim funkcjonariuszom niezależnie od tego jakie mieszkanie zajmują. Odwołujący wskazał ponadto, że dochował terminu złożenia wniosku, a zatem powinien być rozpatrzony pozytywnie. W związku z tym odwołaniem Dyrektor Zakładu Karnego w G. decyzją "C", na podstawie art. 154 §1 i 2 Kpa oraz art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o służbie więziennej oraz § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych (Dz. U. Nr 99 poz. 897, Dz. U. Nr 164 z 2006 r. poz. 1165) uchylił decyzję własną "B" i uznał że funkcjonariuszowi A. A. przysługuje od dnia "12.10.12006 r." uprawnienie do otrzymania należności z tytułu zwrotu różnicy w opłatach czynszowych w wysokości [...] zł miesięcznie. Z uzasadnienia decyzji wynika, że powodem uchylenia przez organ pierwszej instancji decyzji własnej "B" było uchylenie z dniem 14 września 2006 r. przepisu § 3 ust. 1 wyżej wskazanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt P6/06 (Dz. U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1165). W wyniku ponownej analizy zebranej dokumentacji Dyrektor Z.K. w G. stwierdził, że funkcjonariuszowi A. A. przysługuje uprawnienie do otrzymania należności z tytułu zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. Od powyższej decyzji A. A. również wniósł odwołanie domagając się przyznania należności z tytułu różnicy w opłatach czynszowych za okres od 8 sierpnia 2002 r. i uchylenia decyzji "A". W uzasadnieniu odwołania funkcjonariusz SW. podniósł, że zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana ostateczna decyzja administracyjna stanowi podstawę do uchylenia tej decyzji pod warunkiem, że strona złożyła wniosek w tej sprawie w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 sierpnia 2006 r. sygn. akt P6/06 wszedł w życie od 14 września 2006 r. a zatem skoro odwołujący złożył wniosek w dniu 12 października 2006r., to zmieścił w powyższym terminie, wobec czego decyzja Dyrektora Z.K. w G. "A" powinna zostać uchylona. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S. decyzją "D" wydaną na podstawie art. 104, 127 §2 i 138 §1 pkt 2 Kpa oraz art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t. jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 z zm.), po rozpatrzeniu odwołania - uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że A. A. spełnia warunki do otrzymania zwrotu różnic w opłatach czynszowych w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od 14 września 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji po opisaniu dotychczasowego stanu sprawy oraz stanu prawnego obowiązującego na podstawie art. 95 ust. 2 ustawy o służbie więziennej oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 sierpnia 2006 r. stwierdzający niezgodność powyższego przepisu rozporządzenia z art. 95 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej wszedł w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, czyli 14 września 2006 r. wywierając skutki prawne od tego dnia na przyszłość. Od tej zatem daty prawo do otrzymania zwrotu różnicy w opłatach czynszowych miały wszystkie osoby uprawnione opłacające czynsz za zajmowany lokal mieszkalny, niezależnie od tego, czy był on w zasobach publicznych, czy prywatnych. Minister Sprawiedliwości rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2006 r. (Dz. U. Nr 251, poz. 1858) uchylił § 3 swego rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2002 r. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 stycznia 2007 r., a zatem od tego dnia nie ma podstawy prawnej do wypłacania funkcjonariuszom, emerytom i rencistom służby więziennej zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. Zdaniem organu odwoławczego będąca przedmiotem odwołania decyzja "C" jest nieprawidłowa ponieważ: – błędnie ustala termin, od którego przyznaje stronie zwrot różnicy w opłatach czynszowych. Ustalony termin (12.10.2006 r.) jest datą złożenia wniosku przez funkcjonariusza. Jednakże wniósł on również o wyrównanie wypłaty tego świadczenia, należało zatem ustalić termin uzyskania przez funkcjonariusza uprawnień formalnych do świadczenia, – zawiera błędną podstawę prawną, podając art. 154 §1 i 2 Kpa, który jednak może być stosowany przy uchylaniu decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. W rozpatrywanej sprawie decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w G. "B" nie była i nie jest ostateczną, ponieważ strona wniosła od niej odwołanie do II instancji w przepisowym terminie. Jeśli Dyrektor Zakładu Karnego w G. uznał, że odwołanie to zasługiwało w całości na uwzględnienie, należało zastosować przepis art. 132 §1 Kpa. W ocenie organu odwoławczego w stanie faktycznym i prawnym w rozpatrywanej sprawie A. A. uzyskał uprawnienie do otrzymania zwrotu różnicy w opłatach czynszowych od dnia 14 września 2006 r., tzn. od dnia utraty ważności przez § 3 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. a utracił to uprawnienie z dniem 1 stycznia 2007 r. czyli z dniem uchylenia §3 tegoż rozporządzenia. Decyzja zawiera szczegółowe wyliczenie kwoty zwrotu różnicy w opłatach czynszowych przysługującej stronie w wskazanym okresie. W końcowym fragmencie uzasadnienia organ ustosunkował się do zawartego w odwołaniu wniosku o uchylenie decyzji "A" oraz wypłacenie wyrównania zwrotu różnicy w opłatach czynszowych od dnia 8.08.2002 r. stwierdzając, że nie ma podstaw prawnych do uwzględnienia tych wniosków. Zdaniem organu decyzja "A" uprawomocniła się i jest decyzją ostateczną, została wydana zgodnie z obowiązującym wówczas stanem prawny w tej sprawie, wnioskodawca nie wykazał również swego słusznego interesu ani interesu społecznego wskazanej w art. 154 §1 Kpa. W tej sytuacji nie jest możliwe ustalenie uprawnienia do otrzymania zwrotu różnicy w opłatach czynszowych przed dniem 14 września 2006 r. A. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na wyżej opisaną decyzję ostateczną domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów procesu według norm przepisanych. Uzasadniając skargę A. A. podniósł że w zawiązku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt P6/06 wniósł w dniu 12 października 2006 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Dyrektora Zakładu Karnego w G. "A" a wniosek ten powtórzył w odwołaniu od decyzji "B" i ponownie wskazał na takie żądanie w odwołaniu od decyzji "C". Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja wydana została z rażącą obrazą przepisów prawa bowiem organy obu instancji nie rozpoznały istoty jego sprawy tj. jego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora Karnego w G. "A" i "E" W szczególności organy pominęły że w jego sprawie miał zastosowanie art. 145 a §1 Kpa. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 a §1 Kpa organ odwoławczy stwierdził, że A. A. w dniu 12 października 2006 r. złożył do Dyrektora Zakładu Karnego w G. wniosek o wypłacenie należności z tytułu różnicy w opłatach czynszowych, uzasadniając go pozytywnym wyrokiem sądu administracyjnego a nie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Ustanowiony przez skarżącego pełnomocnik w piśmie procesowym z 8 listopada 2007 r. zatytułowanym Załącznik do protokołu rozprawy, zawarł w istocie swoje stanowisko w odniesieniu do zawartych w odpowiedzi na skargę wywodów dotyczących czasowych skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 133 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydawał nowej decyzji w myśl art. 132. Z cytowanego przepisu wynika, że jedynym, wyjątkiem od określonego w nim obowiązku przesłania odwołania organowi odwoławczemu jest zastosowanie instytucji autokontroli, o której mowa w art. 132 §1 Kpa. Z akt niniejszej sprawy wynika, że organ I instancji po otrzymaniu odwołania A. A. od decyzji "B" nie zastosował trybu przewidzianego w art. 132 Kpa, jak również nie przekazał odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu lecz wydał kolejną decyzję "C" stosując niedopuszczalny, w odniesieniu do decyzji nieostatecznej, tryb przewidziany w art. 154 §1 i 2 Kpa, czym rażąco naruszył przepisy art. 133 i 154 §1 i 2 Kpa. Naruszenia te prawidłowo dostrzegł organ odwoławczy rozpatrując odwołanie strony od decyzji "C". i uchylając tę decyzję. Jednakże również Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S. nie ustrzegł się błędu proceduralnego, bowiem wydając decyzję opartą o przepis art. 138 §1 pkt 2 Kpa, a więc eliminując z obrotu prawnego wadliwą decyzję "C" i orzekając odmiennie co do istoty sprawy, nie dostrzegł, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja nieostateczna organu I instancji "B", od której nie zostało rozpatrzone odwołanie. W rezultacie w obrocie prawnym znalazły się dwie decyzje, a mianowicie nieostateczna decyzja "B" odmawiająca przyznania stronie wnioskowanego uprawnienia i decyzja ostateczna "C" rozstrzygająca w przedmiocie tego samego uprawnienia odmiennie, aczkolwiek nie w pełni z zgodnie z żądaniem strony. Sądowa kontrola akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że wyżej opisane uchybienia organów obu instancji są konsekwencją istotnego błędu popełnionego na etapie postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Mianowicie, w sprawach wszczynanych na wniosek, przedmiot postępowania administracyjnego określa treść żądania zawartego w podaniu stron. Określenie żądania – jak stanowi to art. 63 §2 Kpa stanowi istotny element podania. Organ administracji publicznej nie jest właściwy do zmiany treści żądania strony jak również do kwalifikowania przedmiotu postępowania niezgodnie z wolą strony. Jeśli zatem podanie strony nie zawiera w ogóle żądania lub też w oparciu o treść podania nie można jednoznacznie ustalić woli strony, to obowiązkiem organu – stosownie do art. 64 § 2 Kpa - jest wezwanie wnoszącego do usunięcia braków podania, tj. w tym przypadku do sprecyzowania żądania, w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wprawdzie nie można zgodzić się bezkrytycznie z twierdzeniem skarżącego, że już we wniosku z dnia 12 października 2006 r. domagał się wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną "A", jednakże nie ulega wątpliwości, że we wniosku tym nawiązywał do bliżej nieokreślonego wyroku sądu administracyjnego oraz do negatywnej dla siebie decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. "A", domagając się zwrotu różnicy w opłatach czynszowych w związku z tą wcześniejszą decyzją. Ten nie do końca jasny i precyzyjny wniosek nie uprawniał organu I instancji do zakwalifikowania żądania strony według własnego uznania lecz obligował do wyjaśnienia woli strony zgodnie z wyżej wskazanym art. 64 §2 Kpa. Organ I instancji uchylając się od tego obowiązku, jak również organ II instancji, który nie rozważył zawartych w odwołaniu strony z dnia 1 grudnia 2006 r. oraz w odwołaniu z dnia 22 grudnia 2006 r. twierdzeń wyraźnie wskazujących na to, że A. A. domaga się wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną "A" w istocie rzeczy nie rozpatrzyły podania zgodnie z wolą strony, co trafnie zarzucono w skardze. W efekcie takiego postępowania pozbawiono wnoszącego podanie rozpatrzenia jego żądania w trybie art. 145 a Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (§1). W takiej sytuacji skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (§2). Z akt niniejszej sprawy wynika, że decyzja "A" odmawiająca A. A. zwrotu różnicy w opłatach czynszowych wydana została na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych (Dz. U. Nr 99, poz. 897), który to przepis został uznany za niezgodny z art. 95 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 sierpnia 2006 r. (sygn. akt P6/06). W takiej sytuacji prawidłowe postępowanie organu w przypadku ustalenia, że wniosek strony zawiera żądanie, o którym mowa w art. 145a §1 Kpa powinno polegać na sprawdzeniu czy wniosek ten wpłynął w terminie określonym w § 2 tego przepisu, czy pochodzi od uprawnionej strony, a w konsekwencji tych ustaleń - na wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 Kpa) lub decyzji o odmowie wznowienia (art. 149 § 3 Kpa). W związku z poglądami prawnymi organu odwoławczego zawartymi w uzasadnieniu decyzji "D" oraz w odpowiedzi na skargę należy wyjaśnić, że ratio legis przepisu art. 145a polega właśnie na umożliwieniu stronie dochodzenia wyeliminowania negatywnych dla niej skutków wynikających z decyzji ostatecznej opartej na niekonstytucyjnym, czy niezgodnym z ustawą lub umową międzynarodową przepisie prawa. Przepis ten zatem otwiera drogę do rozpatrzenia sprawy po wznowieniu postępowania, z pominięciem przepisu zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny. Sądy administracyjne nie posiadają kompetencji do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, a zatem nie zastępują organów administracyjnych w tym orzekaniu, jednakże z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, co powinny mieć na uwadze organy ponownie orzekające w sprawie. Wyżej wskazane naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności naruszenie art. 64 §2 Kpa prowadzące w konsekwencji do naruszenia art. 145a Kpa stanowią mające wpływ na wynik sprawy istotne uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1,lit.c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także uchylenie - przy zastosowaniu art. 135 powyższej ustawy- decyzji ją poprzedzającej oraz decyzji organu I instancji z dnia 13 listopada 2006r. Orzeczenia w przedmiocie kosztów postępowania oparte zostało o przepisy art. 200, art.205 § 2 i 3 tej samej ustawy.