I OSK 2889/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 142/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w L. na bezczynność Komendanta Stołecznego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 142/16 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Stowarzyszenia A. z siedzibą w L. na bezczynność Komendanta Stołecznego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskiem tym zwrócono się o udostępnienie następujących informacji: 1) czy funkcjonariuszka WRD sierż. E. C. posiadała w dniu 5 stycznia 2016 r. kwalifikacje i przygotowanie do obsługi ręcznego miernika prędkości typu Rapid - 1A; 2) nadesłanie kopii dokumentu potwierdzającego ukończenie przez sierż. E. C. szkolenia w zakresie obsługi w/w urządzenia - ważnego w dniu 5 stycznia 2016 r.; 3) kserokopii dokumentu odprawy do służby, o których mowa w § 11 ust. 3 Zarządzenia nr 609 Komendanta Głównego Policji z dnia 25 czerwca 2007 r. w sprawie sposobu pełnienia służby na drogach przez Policjantów z dnia 2 lipca 2015 r. - dotyczącego służby pełnionej przez sierż. E. C. w dniu 5 stycznia 2016 r.; 4) kserokopii legalizacji ponownej ręcznego miernika prędkości typu Rapid - 1A o numerze fabrycznym [...]; 5) kserokopii legalizacji zespołu zasilania dla w/w miernika prędkości, zainstalowanego w samochodzie służbowym o numerze rej. [...] (numer boczny [...]); oraz udzielenie odpowiedzi na pytanie: czy przedmiotowy miernik prędkości Rapid -1A spełnia wymagania określone w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 17 lutego 2014 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać przyrządy do pomiaru prędkości pojazdów w ruchu drogowym, oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło Stowarzyszenie A. z siedzibą w L., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz umorzenie postępowania w związku z faktem, że skarga stała się bezprzedmiotowa dopiero po wszczęciu postępowania, a także zasądzenie kosztów postępowania w wysokości 300 zł obejmujących wpis od skargi i wpis od skargi kasacyjnej oraz opłatę kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 58 p.p.s.a. w zw. z art. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.) poprzez zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji braku przesłanek, o których mowa w art. 58 tej ustawy, gdyż wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 6 stycznia 2016 r. dotyczył informacji o sprawach publicznych, a organ pozostawał w bezczynności w zakresie jej udostępnienia aż do momentu wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego; art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy postępowanie w sposób trwały stało się bezprzedmiotowe wskutek skorzystania przez organ z uprawnień autokontrolnych. Zaznaczono, że wpływ tych naruszeń na wynik sprawy wyraża się w tym, że definitywnie sanują sytuację, w której w obrocie prawnym "pozostanie decyzja" obarczona kwalifikowaną wadą prawną i nie będzie żadnej możliwości jej wyeliminowania. W uzasadnieniu wskazano, że Komendant Stołeczny Policji pozostawał w bezczynności w przedmiocie wniosku Stowarzyszenia A. z dnia 6 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji dotyczącej kwalifikacji posiadanych przez sierż. E. C. do obsługi miernika prędkości typu Rapid-1A. W związku z powyższym Stowarzyszenie skierowało do WSA w Warszawie skargę na bezczynność organu w tym względzie. Organ udzielił żądanej informacji w odpowiedzi na skargę, a więc już po wszczęciu postępowania. Wobec tego - zdaniem autora skargi kasacyjnej - Sąd Wojewódzki nie miał podstaw prawnych, jak i faktycznych do wydania wyroku oddalającego skargę. Wynika to faktu, że skarga w momencie jej złożenia - a więc w momencie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego - była zasadna. W takiej sytuacji Sąd I instancji winien postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe oraz zasądzić na rzecz skarżącego stowarzyszenia koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej powoduje konieczność przytoczenia uwag związanych z wymogami dla skargi kasacyjnej przewidzianymi w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.). Godzi się bowiem zauważyć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Pełnomocnik reprezentujący skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie wszystkim wskazanym wymogom sprostał. Uwadze autora skargi kasacyjnej umknęło, że przepisy art. 58 p.p.s.a. i art. 1 u.d.i.p., których naruszenie w skardze wytknięto, składają się z szeregu jednostek redakcyjnych, które w skardze nie zostały w sposób właściwy określone. Natomiast wpływ podniesionych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej upatruje w tym, że w obrocie prawnym "pozostanie decyzja obarczoną kwalifikowaną wadą prawną i nie będzie żadnej możliwości jej wyeliminowania". Autor skargi kasacyjnej nie dostrzega jednak, że przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Komendanta Stołecznego Policji, a w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej nie wydano żadnej decyzji. Te nieprawidłowości w zakresie formułowania zarzutów kasacyjnych nie uniemożliwiają jednak odniesienia się do nich, przy uwzględnieniu argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ale znacznie ją utrudniają. Na wstępie należy podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie zarzucono Sądowi naruszenia przepisów postępowania regulujących ustalanie przez Sąd stanu faktycznego w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność, który stał się podstawą faktyczną zaskarżonego wyroku. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał sprawę w oparciu o niepodważony w skardze kasacyjnej stan faktyczny ustalony przez Sąd pierwszej instancji. Ta uwaga jest o tyle istotna, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podjął próbę podważenia ustalenia Sądu dotyczącego faktu udzielenia przez Komendanta Stołecznego Policji (pismem z dnia [...] stycznia 2016 r.) informacji publicznej wnioskowanej przez Stowarzyszenie, jeszcze przed wniesieniem skargi (nadanej dnia 10 lutego 2016 r.). Odnosząc się do pierwszego z podniesionych zarzutów tj. naruszenia art. 151 w zw. z art. 58 p.p.s.a. w zw. z art. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.), poprzez zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji braku przesłanek, o których mowa w art. 58 tej ustawy, gdyż wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 6 stycznia 2016 r. dotyczył informacji o sprawach publicznych, a organ pozostawał w bezczynności w zakresie jej udostępnienia aż do momentu wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, stwierdzić należy, że nie jest on zasadny. Istotą tego zarzutu jest to, że Sąd oddalając skargę naruszył art. 151 p.p.s.a. w sytuacji braku przesłanek do odrzucenia skargi (o których mowa w art. 58 p.p.s.a.). Zarzut ten został skonstruowany nielogicznie. Po pierwsze Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na bezczynność organu Policji na podstawie art. 151 p.p.s.a. z powodu jej bezzasadności wynikającej z udzielenia żądanej informacji publicznej przed wniesieniem skargi. Zatem Sąd pierwszej instancji nie rozważał kwestii odrzucenia skargi. Po wtóre z samego zarzutu wynika, że brak było przesłanek do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 p.p.s.a. Na marginesie należy tu wskazać, że nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że w sytuacji wniesienia skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej już po udostępnieniu tej informacji publicznej, Sąd po merytorycznym rozpoznaniu sprawy oddala skargę jako niezasadną (na podstawie art. 151 p.p.s.a.), a nie odrzuca skargę jako niedopuszczalną (ze względów formalnych na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) Trudno natomiast dociec w czym autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia przepisów art. 1 (nawet przyjmując, że chodzi o jego ust. 1) i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ponieważ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie nawiązuje do tych przepisów. Przepisy art. 1 ust. 1 u.d.i.p i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ustanawiają prawo do uzyskania informacji publicznej i definiują to prawo. W sprawie nie budziło wątpliwości, że wnioskowana przez Stowarzyszenie informacja jest informacją publiczną, oraz że została ona Stowarzyszeniu udostępniona. Stowarzyszenie twierdzi jedynie inaczej niż Sąd pierwszej instancji, że żądane informacje zostały udostępnione po wniesieniu skargi. Jednakże uprawnienie Stowarzyszenia w chwili wydania zaskarżonego wyroku zostało zrealizowane. W konsekwencji należy uznać, że przepisy te nie zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy postępowanie w sposób trwały stało się bezprzedmiotowe wskutek skorzystania przez organ z uprawnień autokontrolnych. Stosownie do treści art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę organ stwierdza jednocześnie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Autor skargi kasacyjnej autokontroli organu upatruje w treści odpowiedzi na skargę. Jednak analiza odpowiedzi na skargę Komendanta Stołecznego Policji z dnia 25 lutego 2016 r. (błędnie określonej jako pismo z dnia "25 stycznia 2016 r.") nie potwierdza tej okoliczności. W piśmie tym organ wyraźnie wniósł o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi i obciążenie skarżącego kosztami z uwagi na bezzasadność skargi. Organ stwierdził w tym piśmie, że w dniu wniesienia skargi nie był w bezczynności, ponieważ udzielił Stowarzyszeniu żądanej informacji publicznej, na poparcie czego przedstawił szeroką argumentację. Zatem organ nie uwzględnił skargi co do żądania nakazania udostępnienia wnioskowanych informacji ani co do innych żądań zawartych w skardze tj. stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania od organu sumy pieniężnej. Skoro organ nie dokonał autokontroli, to skarżące Stowarzyszenie nietrafnie twierdzi, że Sąd powinien z tej przyczyny umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe. Ponadto, jak już wyżej wskazano, Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarga Stowarzyszenia w chwili jej wniesienia była niezasadna, ponieważ organ nie był w bezczynności, bo przed wniesieniem skargi udzielił żądanej informacji publicznej. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie tej okoliczności, ponieważ, jak już wykazano, nie podniesiono w niej stosownych zarzutów. Wobec tego brak było podstaw z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, dlatego Sąd pierwszej instancji słusznie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.