II OSK 248/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak(spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. i A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1556/19 w sprawie ze skargi W. P. i A. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 lipca 2020 r., II SA/Kr 1556/19, oddalił skargę W. P. i A. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB) z dnia [...] października 2019 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją MWINB uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej PINB) z [...] lipca 2014 r. i nakazał A. P. i W. P. rozbiórkę budynku garażowego parterowego o konstrukcji murowanej i wymiarach w rzucie poziomym 5,95m x 10,15m posadowionego na fundamencie betonowym, z dachem jednospadowym, wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce nr [...] obr. [...] w P., przylegającego od strony południowo – zachodniej do budynku mieszkalnego oznaczonego numerem [...]. W skardze do Sądu W. P. i A. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Powołując się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd podniósł, że w sprawie II SA/Kr 1049/15, uchylając poprzednią decyzję MWINB, WSA w Krakowie wskazał, że śmierć strony w toku postępowania może prowadzić do jego zawieszenia lub umorzenia, chyba że ma zastosowanie art. 30 § 4 i 5 k.p.a. Sąd administracyjny, respektując powyższe orzeczenie, zbadał sprawę w jej całokształcie, finalnie koncentrując się na 3 kwestiach: 1) problemie braku uiszczenia opłaty przez W. P., 2) problemie prawidłowości ustalenia następców prawnych, 3) problemie związanym z pytaniem o konieczność ponowienia wobec nich czynności w sprawie, w szczególności ponowienia postanowienia o ustaleniu opłaty. Rozważając pierwsze z tych zagadnień, Sąd stwierdził, że po wydaniu postanowienia PINB o ustaleniu opłaty legalizacyjnej z [...] sierpnia 2013 r., które doręczono inwestorowi w dniu [...] sierpnia 2013 r., a także po zapadnięciu postanowienia organu odwoławczego utrzymującego je w mocy, co nastąpiło [...] kwietnia 2014 r., W. P. nie dokonała w terminie wpłaty tejże opłaty. Wynika to z pisma Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2014 r. stwierdzającego, że na ten dzień wpłata nie nastąpiła. W tej sytuacji organ zawiadomił inwestora w dniu [...] czerwca 2014 r. o zakończeniu postępowania dowodowego wobec braku wpłaty. W ocenie Sądu nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja organu I instancji o rozbiórce z dnia [...] lipca 2014 r. została wydana w warunkach braku wpłaty, przy zachowaniu wszelkich rygorów procesowych. Sąd dostrzegł, że W. P. wystąpiła do Wojewody Małopolskiego o rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty, niemniej ostatecznym postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewoda orzekł o odmowie wszczęcia postępowania. Podkreślono, że wniosek do Wojewody został złożony w dniu [...] czerwca 2014 r., a więc w sytuacji bezskutecznego upływu terminu do zapłaty. Odnośnie do drugiego zagadnienia Sąd uznał, że słuszne jest stanowisko MWINB, że adresatami decyzji są ci następcy prawni zmarłej, którzy w wyniku działu spadku i zniesienia współwłasności otrzymali nieruchomość, na której znajduje się sporny garaż. Obok bowiem lub w miejsce inwestora, jako adresaci decyzji o rozbiórce winni być oznaczeni właściciele spornej nieruchomości, co wynika z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2019.1186 ze zm.; dalej p.b.). Co do trzeciego zagadnienia Sąd podał, że skarżący, wstąpiwszy do postępowania na określonym jego etapie, prawidłowo zostali adresatami decyzji o rozbiórce, wobec nieuiszczenia przez ich poprzednika prawnego opłaty legalizacyjnej. Nie naruszono zatem art. 10 k.p.a. Sąd zaznaczył, że decyzja ta nie jest uznaniowa, ma charakter związany i celowość jej wydania nie podlega ocenie przez organ administracyjny. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyli W. P. i A. P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucili: - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. art 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji organu, a tym samym dokonanie niewłaściwej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia organu II instancji, w sytuacji, gdy organy obu instancji przy wydawaniu decyzji naruszyły przepisy proceduralne poprzez wydanie wobec skarżących decyzji o rozbiórce budynku garażu przylegającego do budynku mieszkalnego oznaczonego numerem porządkowym [...], bez uprzedniego wydania w stosunku do nich postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej i tym samym uniemożliwiły im zalegalizowanie budynku garażu poprzez uiszczenie opłaty legalizacyjnej, czym skarżący zostali pozbawiani czynnego udziału w postępowaniu; - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 49b ust. 7 p.b., poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej skutkuje orzeczeniem nakazu rozbiórki i organ działa w tym zakresie na zasadzie związania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, czy organy nadzoru budowlanego były zobligowane do wydania w stosunku do skarżących kasacyjnie postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej w sytuacji, gdy byli oni następcami prawnymi osoby, w stosunku do której postanowienie takie zostało wydane, a opłata nie została przez nią w terminie uiszczona. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, z uwagi na nieuiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej przez W. P., PINB decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nakazał W. P. rozbiórkę przedmiotowego garażu. Decyzja ta została doręczona zarówno W. P., jak i m.in. W. P. i A. P., gdyż byli oni stronami we wcześniej prowadzonym postępowaniu, w tym również w sprawie nałożenia opłaty legalizacyjnej na W. P. W. P. w dniu [...] lipca 2014 r. złożyła odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] lipca 2014 r., a [...] listopada 2014 r. zmarła. MWINB decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] lipca 2014 r. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r., II SA/Kr 1049/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję MWINB z dnia [...] czerwca 2015 r. z uwagi na wydanie jej w stosunku do osoby zmarłej. W wyniku działu spadku od dnia [...] lipca 2015 r. właścicielami nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy garaż, są W. P. i A. P. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że następca prawny wstępuje do postępowania na miejsce dotychczasowej strony, w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a. w takim stadium, w jakim postępowanie to znajduje się w chwili jego zgłoszenia się, co w szczególności oznacza, iż wszystkie czynności procesowe dokonane przed zaistnieniem następstwa przez organ lub poprzednika prawnego pozostają ważne (wiążące) i nie muszą być powtarzane (wyrok NSA z 18.04.2018r., I OSK 1262/16, LEX nr 2522133). Nie kwestionując powyższego stanowiska zauważyć ponadto wypada, że skarżący kasacyjnie mieli status strony w postępowaniu poprzedzającym zarówno wydanie decyzji nakazującej W. P. rozbiórkę przedmiotowego garażu z uwagi na nieuiszczenie przez nią w terminie opłaty legalizacyjnej, jak i wcześniej – w sprawie nałożenia opłaty legalizacyjnej na W. P. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości. Sąd I instancji nie miał podstaw do uznania, że MWINB przy wydawaniu decyzji naruszył przepisy proceduralne poprzez wydanie wobec skarżących decyzji o rozbiórce garażu, bez uprzedniego wydania w stosunku do nich postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej. Skarżący kasacyjnie bowiem jako następcy prawni zmarłej W. P. wstąpili do postępowania na miejsce dotychczasowej strony w takim stadium, w jakim postępowanie to znajdowało się w chwili ich wstąpienia. Wszystkie czynności procesowe dokonane przed zaistnieniem następstwa przez organ lub poprzednika prawnego pozostały ważne (wiążące) i nie było potrzeby ich powtarzania. Nie można przy tym zasadnie twierdzić, że zostali oni pozbawiani czynnego udziału w postępowaniu, tym bardziej, że posiadali oni status strony w przedmiotowym postępowaniu również za życia W. P. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 49b ust. 7 p.b., poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej skutkuje orzeczeniem nakazu rozbiórki i organ działa w tym zakresie na zasadzie związania administracyjnego. Stosownie do obowiązującego w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji art. 49b ust. 7 p.b., w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 (tj. nakazującą rozbiórkę), z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2 (tj. w sytuacji złożenia wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie). Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej skutkuje orzeczeniem nakazu rozbiórki, ponieważ stwierdza on kategorycznie, że "w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1". Stanowiąc, że organ w takiej sytuacji "wydaje" decyzję, ustawodawca nie dał organowi żadnego luzu decyzyjnego. Sąd I instancji dokonał więc prawidłowej wykładni art. 49b ust. 7 p.b. uznając, że w takiej sytuacji organ działa na zasadzie związania administracyjnego, W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.