I OSK 2529/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 358/20 sprawy ze skargi P.O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 358/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P.O. (dalej także jako: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 2001 r. zaopiniowano pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ulicy [...]. Postanowienie to poprzedziło wydanie przez Prezydenta Miasta G. w dniu [...] września 2001 r. decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ulicy [...] stanowiącej własność P.O. (skarżący) w 19/20 cz. i E.O. (obecnie S.) w 1/20 cz. obejmującej przed podziałem działkę oznaczoną geodezyjnie nr [...], karta mapy 5, obręb G., o powierzchni [...] ha, ujawnionej ówcześnie w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G., stwierdzając, że w wyniku podziału powstają działki: nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha i wskazując, że w wyniku nowego podziału powstał ubytek powierzchni wynoszący [...] ha. Pismem z dnia 26 listopada 2019 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności m.in. wymienionego powyżej postanowienia z powołaniem się na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zarzucając wydanie go z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, iż naruszony został przepis art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przeprowadzenie podziału bez zapewnienia wymaganego dostępu do drogi publicznej. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołując w podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 2001 r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że dokonało już weryfikacji wymienionego powyżej postanowienia Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 2001 r. w trybie stwierdzenia nieważności. Otóż pismem z dnia 20 października 2016 r. skarżący wystąpił do Kolegium z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia. Wówczas Kolegium postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzając, iż przedmiotowe postanowienie stało się elementem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i ostateczna decyzja Kolegium z dnia [...] października 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2001 r. uniemożliwia weryfikację w trybie nieważności dokonanego podziału zatwierdzonego właśnie decyzją z dnia [...] września 2001 r. wydaną na podstawie postanowienia z dnia [...] maja 2001 r. Jednak wobec wyroku Sądu z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 765/17, którym uchylono wymienione postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, sprawa była ponownie rozpatrywana przez ten organ. Wówczas Kolegium postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. odmówiło stwierdzania nieważności postanowienia Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 2001 r. Rozstrzygnięcie to nie było kwestionowane, stąd w rozumieniu art. 16 K.p.a. stało się ostateczne, wobec upływu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tych okolicznościach sprawy zawarty w piśmie z dnia 26 listopada 2019 r. wniosek dotyczy poddania weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta G., które było już poddane takiej weryfikacji, a jej wynik objęty jest ostatecznym rozstrzygnięciem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Nie jest zatem możliwe dokonywanie w trybie stwierdzenia nieważności kolejnej weryfikacji wymienionego postanowienia. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że postanowienie organu I instancji wydane zostało na podstawie art. 61a K.p.a., w którym ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały jednak w wymienionym przepisie skonkretyzowane. Nie może być jednak w tym zakresie wątpliwości, że mieścić się tu powinny sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taką sytuacją niewątpliwie będzie m.in. prowadzenie już postępowania administracyjnego w sprawie, wydanie w sprawie rozstrzygnięcia czy albo brak podstawy materialno- prawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Zatem według obowiązujących przepisów wszczęcie postępowania w każdej sprawie jest uzależnione od wstępnej oceny, czy podmiot występujący z takim wnioskiem posiada legitymację do występowania w roli strony postępowania administracyjnego względnie czy nie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, powodująca niemożność wszczęcia postępowania. Pierwsza z przesłanek nie zaistniała w niniejszej sprawie. Organ powołał się jednak na drugą z przesłanek wskazanych w art. 61a K.p.a., a mianowicie "inne uzasadnione przyczyny" - tj. rozstrzygnięcie sprawy ostateczną decyzją pozostającą w obrocie prawnym. Jest poza sporem, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 2001 r. Rozstrzygnięcie to jest ostateczne, gdyż skarżący nie złożył w ustawowym 14 dniowym terminie, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem w obrocie prawnym pozostaje ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Nie może być wątpliwości co do tożsamości przedmiotowej sprawy zakończonej tym postanowieniem, a sprawą obecnie prowadzoną. Wymienione postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r. w tym postępowaniu nie może podlegać ocenie. Rozstrzyga ono w sposób definitywny, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 2001 r. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał zmiany okoliczności faktycznych czy prawnych sprawy. Nie uległ też zmianie stan prawny sprawy uzasadniający ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej już rozstrzygnięciem ostatecznym. W tych okolicznościach więc ponowne rozstrzygnięcie w sprawie zgodnie ze złożonym przez skarżącego wnioskiem stanowiłoby naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., ponieważ dotyczyłoby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej. Dopóki rozstrzygnięcie to pozostaje w obrocie prawnym to uniemożliwia ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie wnioskowym przez skarżącego. Skarżący nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) w związku z art. 61a § 1 K.p.a. w ten sposób, że sąd administracyjny nie uchylił zaskarżonego orzeczenia wobec wadliwego przyjęcia, iż w sprawie zachodzą przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 2001 r. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że skarżący we wniosku z dnia 26 listopada 2019 r. przedstawił szereg nowych zarzutów faktycznych i prawnych. Jednocześnie lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku jak i postanowienia Kolegium nie pozwalają na jednoznaczne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie organy wyjaśniły w sposób wyczerpujący okoliczności sprawy i przedmiot postępowania, przedwcześnie wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, uznając zaskarżony wyrok za zgodny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast stosownie do treści art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Ustawodawca wprowadził zatem dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wskazuje się, że odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: 1) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; 2) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; 3) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; 4) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; 5) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw - przedawnienie materialnoprawne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 372/18, z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/20 oraz z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 345/21; Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212). Jeżeli zatem zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest wydać postanowienie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. W tej sprawie powodem odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] maja 2001 r. w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości, było zaistnienie negatywnej przesłanki procesowej. Jak wskazał Sąd I instancji, sprawa o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia korzysta bowiem z powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), co oznacza, że prowadzenie kolejnego postępowania administracyjnego w tej samej sprawie jest niedopuszczalne. Otóż postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] maja 2001 r. Postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie zostało zaskarżone, a zatem stało się ostateczne. Wyjaśnić należy, iż do stwierdzenia, że w sprawie występuje tzw. res iudicata, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna (tak jak i ostateczne postanowienie) ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów, chyba że w prawa strony zbywalne i dziedziczne wejdą jej następcy prawni. Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Jak jednolicie wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, aby stwierdzić istnienie tożsamości sprawy, należy ustalić, czy wnioskodawca powołuje się na nowe okoliczności, nie będące przedmiotem analizy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, czy też na okoliczności stanowiące podstawę ustalenia stanu faktycznego w sprawie już rozstrzygniętej, mając przy tym na względzie złożone przez niego dowody. Co istotne, niezmienność stanu faktycznego przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać wyłącznie w odniesieniu do tzw. faktów prawotwórczych, czyli takich, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sprawy będą bowiem tożsame wówczas, gdy m.in. stan faktyczny, który był podstawą rozstrzygnięcia o ich meritum, okazał się taki sam. Innymi słowy, chodzi o taki stan faktyczny, od którego zależy treść rozstrzygnięcia sprawy ujętego w decyzji administracyjnej; okoliczności faktyczne, które były podstawą do stwierdzenia konkretyzowanych w decyzji uprawnień i obowiązków (por. R.A. Rychter, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014, s. 162-163). Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że nie może być wątpliwości co do tożsamości przedmiotowej sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., a sprawą obecnie prowadzoną. Jak sam skarżący kasacyjnie wskazał wniosek strony o stwierdzenie nieważności określonego orzeczenia i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który sam z urzędu musi zbadać czy objęta wnioskiem decyzja lub postanowienie nie są dotknięte chociażby jedną z określonych w art. 156 § 1 K.p.a. wad. Takiego badania dokonał organ w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2018 r. Organ ocenił wówczas, że nie zachodzą żadne przyczyny stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] maja 2001 r., określone w art. 156 § 1 K.p.a. Każdą z przesłanek nieważności, wymienionych w powołanym przepisie organ omówił i przedstawił stosowną argumentację za przyjętym rozstrzygnięciem (szczegółowo w zakresie dotyczącym zbadania zgodności proponowanego podziału nieruchomości z przepisami szczególnymi). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie tożsamości przedmiotowej i podmiotowej obecnie zgłoszonego żądania z tym, które uprzednio było przedmiotem rozpoznania w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] maja 2001 r. Inny sposób sformułowania kolejnego wniosku, jego uzupełnienie o dodatkową argumentację, czy też rozbudowanie dotychczas już prezentowanego stanowiska - a z taką sytuacja mamy do czynienia w tej sprawie - nie świadczą o braku tożsamości obu spraw. Skarżący nie powołał się na żadne nowe okoliczności, które nie byłyby przedmiotem analizy w postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Nie można też uznać, iż rozstrzygnięcie organu było przedwczesne gdyż nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący okoliczności sprawy i przedmiotu postępowania. Wszystkie istotne kwestie zostały przez organ wyjaśnione. Organ dokonał analizy sprawy, w tym ponownego wniosku o stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] maja 2001 r., czego rezultatem jest właśnie uznanie, iż w sprawie zachodzi tzw. res iudicata. Z kolei Sąd I instancji właściwie ocenił legalność zaskarżonego postanowienia stwierdzając, że ponowne rozstrzygnięcie w sprawie zgodnie ze złożonym przez skarżącego wnioskiem stanowiłoby naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., ponieważ dotyczyłoby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.