IV SA/Wr 423/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Powiatu Ś. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1 pkt 2 uchwały Rady Powiatu w Ś. z dnia [...] nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia nauczycieli oraz szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Rada Powiatu w Ś. (dalej: Rada) podjęła uchwałę w sprawie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia nauczycieli /.../ (dalej: uchwała zmieniona). W § 12 pkt 4 postanowiła, że dodatki za pracę wykonywaną przez nauczycieli w trudnych warunkach ustala się proporcjonalnie do wymiaru zatrudnienia w wysokości 10% stawki godzinowej nauczyciela, o której mowa w § 15 ust. 1, za prowadzenie zajęć dydaktycznych w klasach łączonych w szkołach podstawowych. W § 1 pkt 2 uchwały zmieniającej (dalej: uchwała zmieniająca) Rada uchyliła § 12 pkt 4 w/w uchwały. Uzasadniała, że powyższe jest konsekwencją zmian prawnych traktujących, że dodatek za trudne warunki pracy z tytułu prowadzenia zajęć dydaktycznych w klasach łączonych dotyczy tylko i wyłącznie szkół podstawowych ogólnodostępnych, których Powiat Ś. (dalej: Powiat) nie prowadzi. Zauważyła, że dla nauczycieli szkół specjalnych przewidziano inne dodatki, których wysokość określono w uchwale Rady. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda D. (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) stwierdził nieważność § 1 pkt 2 uchwały zmieniającej. Uzasadniał, że narusza on istotnie art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r., poz. 2215 ze zm. - dalej: Karta Nauczyciela) i § 8 pkt 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 416 ze zm. - dalej: rozporządzenie). Zakwestionował stanowisko Rady, że przewidziany w § 8 pkt 10 rozporządzenia dodatek dotyczy wyłącznie szkół podstawowych ogólnodostępnych. Dowodził, że zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 910 ze zm. - dalej: Prawo oświatowe) pod pojęciem "szkoły podstawowe" należy rozumieć także szkoły podstawowe specjalne. Stwierdził, że pogląd, iż użyty w rozporządzeniu termin "szkoła podstawowa" nie obejmuje szkół podstawowych specjalnych nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Uznał, że skoro rozporządzenie nie definiuje pojęcia "szkoła podstawowa" to interpretując jego zapisy trzeba odnieść się do zakresu pojęciowego ustawy Prawo oświatowe. Zważył, iż obojętne pozostaje dodanie do art. 96 Prawa oświatowego ust. 6. W ocenie organu nadzoru, uchylając § 12 pkt 4 uchwały zmienionej i w rezultacie pozbawiając nauczycieli szkół podstawowych specjalnych prowadzonych przez Powiat spornego dodatku Rada w sposób istotny naruszyła art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 1 Karty Nauczyciela oraz § 8 pkt 10 rozporządzenia. W skardze Powiat zarzucił rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 1 Karty Nauczyciela w zw. z § 8 pkt 10 rozporządzenia poprzez błędną interpretację. Wniósł o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów. Uzasadniał, że błędnie przyjmuje organ nadzoru, iż użyte w rozporządzeniu wyrażenie "szkoła podstawowa" obejmuje także szkoły podstawowe specjalne oraz że § 8 pkt 10 rozporządzenia dotyczy nauczycieli zatrudnionych w szkołach podstawowych specjalnych. Dowodził, że zakres znaczeniowy zapisu § 8 pkt 10 rozporządzenia odczytywać należy w sposób ścisły, tj. taki, że dodatek za warunki pracy przysługuje nauczycielom za prowadzenie zajęć dydaktycznych w klasach łączonych w szkołach podstawowych i tylko takich oraz że dyspozycja tego przepisu nie dotyczy szkół podstawowych specjalnych. Stwierdził, że skoro zatem Powiat, jako organ prowadzący, nie prowadzi szkół podstawowych ogólnodostępnych to trzeba uznać, że na gruncie obowiązującego prawa nie posiada on kompetencji do ustalania dodatku dla nauczycieli prowadzących zajęcia w takich szkołach. Uznał, że to organ nadzoru w sposób rażący naruszył przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. W sprawie należało rozstrzygnąć, czy organ nadzoru prawidłowo stwierdził nieważność § 1 pkt 2 uchwały zmieniającej Rady uchylającego § 12 pkt 4 pierwotnie podjętej uchwały, w konsekwencji czego pozbawiono nauczycieli zatrudnionych w szkołach podstawowych specjalnych prowadzonych przez Powiat dodatku za pracę w trudnych warunkach w związku z prowadzeniem zajęć dydaktycznych w klasach łączonych. Z treści art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela wynika, że wynagrodzenie nauczycieli składa się także z dodatków za warunki pracy. Nauczycielom pracującym w trudnych lub uciążliwych warunkach przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy (art. 34 ust. 1 Karty Nauczyciela). W myśl art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu m.in. wysokość stawek dodatków za warunki pracy. Zgodnie z § 8 pkt 10 rozporządzenia za pracę w warunkach trudnych uznaje się prowadzenie zajęć dydaktycznych w klasach łączonych w szkołach podstawowych (podkreślenie Sądu). W rozporządzeniu, podobnie w Karcie Nauczyciela, nie zdefiniowano terminu "szkoła podstawowa". Sąd uznaje za uzasadnione stanowisko organu nadzoru, który określając zakres pojęciowy tego terminu posłużył się zapisami ustawy Prawo oświatowe. Stosownie zaś do treści art. 2 pkt 2 lit. a) tej ustawy system oświaty obejmuje: szkoły podstawowe, w tym (podkreślenie Sądu): specjalne, integracyjne, z oddziałami przedszkolnymi, integracyjnymi, specjalnymi, przysposabiającymi do pracy, dwujęzycznymi, sportowymi i mistrzostwa sportowego, sportowe i mistrzostwa sportowego. Słusznie przyjął zatem organ nadzoru, że przyjęte przez Radę stanowisko, iż użyte w rozporządzeniu określenie "szkoła podstawowa" nie obejmuje szkół podstawowych specjalnych, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Uznając za trudne warunki pracy prowadzenie zajęć dydaktycznych w klasach łączonych wskazano bowiem na szkoły podstawowe, jako takie, bez jakiegokolwiek dookreślenia ich typu. Nie ma tym samym żadnych przesłanek aby domniemywać, że § 8 pkt 10 rozporządzenia nie obejmuje nauczycieli zatrudnionych w szkołach podstawowych specjalnych. W konsekwencji, jako organ prowadzący takie szkoły, Powiat zobowiązany był ustalić dla nauczycieli tych szkół sporny w sprawie dodatek. Orzekając w sprawie Sąd miał jednocześnie na uwadze zakaz przypisywania, w obrębie danej gałęzi prawa (tutaj: prawo oświatowe), konkretnym zwrotom różnego znaczenia. Dlatego też przyjął, że pojęcie "szkoła podstawowa" ma to samo znaczenie na gruncie wszystkich powołanych powyżej aktów prawnych. Nie sposób zatem uznać, że za pracę w trudnych warunkach w rozumieniu § 8 pkt 10 rozporządzenia uznaje się prowadzenie przez nauczycieli zajęć dydaktycznych w klasach łączonych wyłącznie w "zwykłych" szkołach podstawowych, tj. takich, które nie są specjalne, integracyjne itd. Zdaniem Sądu błędnie przejmuje Powiat, że § 8 pkt 10 rozporządzenia należy odczytywać w sposób ścisły, tj. taki, że dodatek za warunki pracy przysługuje nauczycielom za prowadzenie zajęć dydaktycznych w klasach łączonych w szkołach podstawowych ogólnodostępnych i tylko takich oraz że dyspozycja tego przepisu nie obejmuje szkół podstawowych specjalnych. Słusznie zauważa także organ nadzoru, że nomenklatura stosowana zarówno w ustawie Prawo oświatowe, jak również w rozporządzeniu, jest spójna i racjonalna. Wydający rozporządzenie Minister, w jego treści, z uwagi na poszczególne składniki wynagrodzenia nauczyciela, stosuje odpowiednią i dostosowaną do potrzeb gradację zakresu pojęciowego szkoły. W § 5 pkt 1 rozporządzenia, przy ustalaniu uprawnień do dodatku funkcyjnego, wskazuje w sposób ogólny na szkoły, a więc przepis ten dotyczy wszystkich szkół, o których mowa w art. 2 pkt 2 Prawa oświatowego. Jest to niewątpliwie najszerszy zakres pojęciowy szkoły. Z kolei w § 8 pkt 8 rozporządzenia, gdy chodzi o dodatek za pracę w trudnych warunkach polegających już na samym fakcie prowadzenia zajęć dydaktycznych i wychowawczych, wskazuje rodzajowo na szkoły specjalne, a więc te, o których mowa w art. 4 pkt 2 Prawa oświatowego, w skład których wchodzą zarówno szkoły podstawowe, jak i ponadpodstawowe. Natomiast w przypadku spornego § 8 pkt 10 rozporządzenia, uznając za trudne warunki pracy prowadzenie zajęć dydaktycznych w klasach łączonych, wskazuje na szkoły podstawowe bez jakiegokolwiek dookreślenia ich typu. Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz stwierdzając, że wniesiona skarga nie miała usprawiedliwionych podstaw, Sąd zobowiązany był do jej oddalenia w całości na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), o czym orzeczono jak w sentencji.