II SA/Go 728/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwu K.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Burmistrz, na podstawie art. 104 kpa, art. 17, art. 20, art. 23 ust. 1- 4, ust. 4aa, ust. 5a - 5c, art. 24, art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (DZ.U. z 2020 r. poz. 111, dalej jako – u.ś.r.), § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (DZ.U. z 2017 r. poz. 1466) odmówił przyznania K.B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad A.B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 12 marca 2021 r. K.B. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad córką A.B., legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu [...] lutego 2021 r. W toku postępowania ustalono, że strona ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy na trwałe od [...] września 2015 r. i otrzymuje rentę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do rodzinnej i innego świadczenia emerytalno - rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Ze względu na przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy organ stwierdził, że strona nie spełnia ustawowego warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji K.B. wniosła odwołanie. Strona powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczący ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji posiadania przez osobę sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Ponadto strona wskazała na obowiązki związane ze sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką A.B. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja I instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez pominięcie zmiany normatywnej wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, w którym uznano, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Dalej organ podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym zawieszenie prawa do emerytury lub renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (DZ.U. z 2021 r. poz. 291) wyłącza negatywna przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Innymi słowy wnioskodawca ma prawo dokonać wyboru pomiędzy świadczeniami z systemu zabezpieczenia społecznego pozostającymi w kolizji, analogicznie do rozwiązania przyjętego w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych prawo do emerytury, renty, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ powinien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 i art. 79a kpa. Podsumowując Kolegium wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien wezwać stronę do przedłożenia ostatecznej decyzji organu rentowego o wstrzymaniu ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, następnie organ I instancji powinien prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Od powyższej decyzji K.B. wniosła sprzeciw. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 kpa bowiem, zdaniem skarżącej, organ odwoławczy nie wykazał aby zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej oraz nie wykazał przesłanek ustawowych, które nie zostały ustalone przez organ I instancji i które wymagają uzupełnienia. Ponadto organ II instancji nie uzasadnił dlaczego nie było możliwe ustalenie ustawowych warunkowych przesłanek przyznania świadczenia na etapie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II Instancji. Zdaniem skarżącej akta sprawy zawierały wymagane dokumenty, dlatego SKO winno było dokonać oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnić go i wydać merytoryczne rozstrzygniecie. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej - "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a. Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935.) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art.138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 1 3 p.p.s.a.). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art.138 § 2 k.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wskazać przy tym należy, że ocena legalności decyzji kasatoryjnej nie może całkowicie abstrahować od mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, bowiem to prawo materialne wyznacza zakres koniecznego do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu II instancji, co do wystąpienia przesłanek dla wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym były trafne. Sąd zauważa, że - jak prawidłowo wskazało Kolegium - w przedmiotowej sprawie organ I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, bowiem odmawiając przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. nie uwzględnił zmiany stanu prawnego. Słusznie Kolegium wskazało, że wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 Trybunał Konstytucyjny w punkcie I orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast w punkcie II wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, że zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba (zdolna do pracy) rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny; świadczenie ma jej częściowo rekompensować utracony zarobek. Podkreślił, że niezależnie od kompensacyjnej funkcji świadczenia pielęgnacyjnego, jego beneficjentem jest cała rodzina, w szczególności zaś jej niepełnosprawny członek mający zapewnioną opiekę osoby najbliższej. Dodatkowo pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego związane jest ze świadczeniami majątkowymi o charakterze niepieniężnym w postaci objęcia osoby pobierającej to świadczenie ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym oraz zdrowotnym, finansowanym ze środków publicznych. W świetle tych okoliczności, zdaniem Trybunału, ograniczenie możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna, który ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, ale jednocześnie pracy tej nie podejmuje z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, stanowi przejaw niewłaściwego zinterpretowania przez ustawodawcę nałożonego nań konstytucyjnego obowiązku wsparcia osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Celem ustawy o świadczeniach, zgodnie z jej uzasadnieniem, pozostaje stworzenie efektywnego systemu pomocy rodzinom znajdującym się w ciężkiej sytuacji materialnej, zapewniającego świadczenia rodzinne na poziomie zabezpieczającym egzystencję poszczególnych członków tych rodzin. Jednocześnie Trybunał wskazał, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w dniu 8 lipca 2019 r. (DZ.U. z 2019 r. poz. 1257), co oznacza, ze w dacie orzekania przez organ I instancji art. 17 ust. 5 pkt 1a w zakresie dotyczącym przesłanki przyznania prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy utracił moc obowiązującą. Okoliczności tej nie uwzględnił organ I instancji orzekając o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W tym stanie sprawy uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa było prawidłowe. Wskazać należy, że wniosek strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wymagał rozpoznania w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny sprawy, przy czym rozpoznanie wymagało zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W myśl art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym" (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15, por. wyrok z dnia 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1394/21). Z uwagi na zmianę stanu prawnego wywołaną w.w. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego stronie przysługuje prawo wyboru pomiędzy świadczeniem rentowym, a świadczeniem pielęgnacyjnym. Wybór przez stronę świadczenia pielęgnacyjnego łączy się natomiast z wymogiem uzyskania decyzji ZUS o wstrzymaniu prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W uzasadnieniu wyroku Trybunał bowiem wskazał, że w systemie świadczeń rodzinnych brak rozwiązana pośredniego, polegającego np. na obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. W konsekwencji zakres wymaganych do przeprowadzenia czynności procesowych w rozpatrywanej sprawie oraz związana z tym potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, który w oparciu o zasadę dwuinstancyjności postępowania powinien być rozpoznany oraz oceniony przez organy obydwu instancji, zdaniem Sądu, uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na postawie art. 138 § 2 kpa. Zakres koniecznych do przeprowadzenia czynności procesowych przekraczał postępowanie uzupełniające na podstawie art. 136 kpa. Wskazać bowiem trzeba, że wskazany tu przepis dotyczy sytuacji, gdy zachodzi jedynie potrzeba przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w ograniczonym zakresie, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Jak wyżej podniesiono stan prawny przedmiotowej sprawy prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy wymagał przeprowadzenia wszystkich czynności procesowych wynikających z przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości przez organ II instancji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z powyższych względów zaskarżoną decyzję ocenić należało jako zgodną z przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw został oddalony.