II GSK 1081/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Małgorzata Korycińska Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 18 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 2027/09 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 30 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 2027/09 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] września 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z [...] lipca 2009 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2008 r. i decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2008 r. o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] marca 2008 r. nr [...] nałożył na skarżącą karę pieniężną, w wysokości [...] złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przez spółkę A. Sp. z o. o. przewozów okazjonalnych z naruszeniem zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. a ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj.: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, dalej: u.t.d.). Główny Inspektor Transportu Drogowego, orzekając na skutek odwołania strony, decyzją z [...] lipca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 11 grudnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2039/08 oddalił skargę A. Sp. z o.o. na powyższą decyzję Spółka A. pismem z [...] maja 2009 r. złożyła do Ministra Infrastruktury wniosek o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji. Organ ten pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] na podstawie art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) przekazał powyższy wniosek według właściwości Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] lipca 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2008 r. i [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wniosek o stwierdzenie nieważności jest bezzasadny, albowiem nie stwierdzono wad prawnych decyzji wskazanych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślił przy tym, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w powołanym przepisie. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest przy tym kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym. Nie można zatem, zdaniem organu, jako rażące naruszenie prawa traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji przepisu art. 4 ust. 11 w związku z art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. Skarżąca pismem z [...] sierpnia 2009 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając nieważność decyzji organu odwoławczego poprzez utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy rażąco naruszającej prawo decyzji organu pierwszej instancji. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] września 2009 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu organ podał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji z [...] marca 2008 r. i decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2008 r. jest bezzasadny. Zdaniem organu, przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji nie mógł stanowić zarzut dotyczący uchybień w postępowaniu administracyjnym, w którym nie zebrano dowodów potwierdzających w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżąca wykonywała przewóz okazjonalny osób. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że kontrolowany kierowca K. P. wykonywał przewóz osób w imieniu firmy A. Sp. z o.o., co potwierdził okazany wypis nr [...], z licencji nr [...] udzielonej spółce A. Sp. z o.o., a także dokumentacja dotycząca zamontowanej w pojeździe kasy rejestrującej, której właścicielem i użytkownikiem była skarżąca spółka. Organ podkreślił, że zaskarżone decyzje były już przedmiotem kontroli sądowej, a Sąd nie stwierdził w zaskarżonych decyzjach niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 4 ust. 11 w związku z art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d., ani naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organ będąc związany prawomocnym wyrokiem Sądu również z tego powodu nie mógł stwierdzić nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję podał, że stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Podkreślił, że zgodnie z art. 53 ust. 1 u.t.d. Główny Inspektor Transportu Drogowego jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu ds. transportu zaś art. 52 ust. 1 tej ustawy stanowi, że Główny Inspektor kieruje Inspekcją Transportu Drogowego przy pomocy podległego mu Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego. Stosownie do art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ilekroć w przepisach k.p.a. jest mowa o ministrach rozumie się pod tym pojęciem również kierowników urzędów centralnych administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. W ocenie Sądu w świetle powołanych przepisów, właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku był zatem Główny Inspektor Transportu Drogowego i wniosek ten został przez organ ten rozpoznany bez naruszenia art. 157 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów dotyczących błędnej oceny organu co do braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. podniósł, że decydującą w tej mierze jest okoliczność, iż WSA oddalił skargę na objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2008 r. Sąd podkreślił, że prawomocny wyrok, którym są związane nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i organy państwowe (art. 170 p.p.s.a.) w tym również oceną prawną wyrażoną przez sąd w wyroku, przesądził o braku przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji i był podstawą odmowy stwierdzenia ich nieważności. A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżając wyrok w całości domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła: I. Naruszenie prawa materialnego: a. poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 75 u.t.d. poprzez przyjęcie, że powyższy przepis nie stanowi zamkniętego katalogu postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli drogowej; b. poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 11 w związku z art. 18 ust. 5 lit a) u.t.d., poprzez nałożenie kary administracyjnej, za naruszenie art. 18 ust. 5 lit a) u.t.d., podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie nie wynikało, aby organy administracji ustaliły przesłankę przewozu okazjonalnego. I. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. w związku art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że zaskarżone decyzje, nie były obarczone wadą nieważności, polegającą, na rażącym naruszeniu art. 4 ust. 11 w związku z art. 18 ust. 5 lit a) u.t.d., podczas gdy organy administracji obydwu instancji, nie ustaliły przesłanki przewozu okazjonalnego, oraz przyjęcie, że na skarżącą nałożono karę administracyjną bez rażącego naruszenia, art. 75 u.t.d., podczas gdy powyższy przepis zawiera zamknięty katalog postępowań, które mogą być prowadzone i wszczynane na podstawie wyników przeprowadzonej kontroli drogowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 30 kwietnia 2008 roku w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. Nr 76, poz. 454) jest niezgodny z art. 75 oraz art. 56 ust 1 u.t.d. i wykracza poza umocowanie ustawowe wynikające z art. 89 ust. 2 u.t.d. Spółka zwróciła uwagę, że art. 75 u.t.d. zawiera zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli. Przepis powyższy nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego o nałożenie kary administracyjnej za naruszenie art. 5 ust. 1 oraz art. 18 ust. 5 u.t.d., na podstawie wyników kontroli. Wobec powyższego, w ocenie skarżącej, decyzja organu, o której stwierdzenie nieważności wnosiła jest obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 i ust. 7 k.p.a., gdyż z ustawy o transporcie drogowym nie wynika umocowanie do wszczęcia postępowania o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie art. 18 ust. 5 u.t.d. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, zaskarżone orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 4 ust. 11 w związku z art. 18 ust 5 lit. a) u.t.d. Skarżąca podkreśliła, że kara pieniężna za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d., może zostać nałożona wyłącznie przy ustaleniu przesłanki wykonywania przewozu okazjonalnego w krajowym transporcie drogowym, z naruszeniem zakazu umieszczenia w pojeździe taksometru. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika, aby stwierdzono fakt przewozu jakiejkolwiek osoby. Zdaniem skarżącej, powyższe skutkuje brakiem ustalenia przesłanki przewozu okazjonalnego. W konsekwencji, należy przyjąć, że kara pieniężna za wykonywanie przewozu okazjonalnego z umieszczonym i używanym w pojeździe taksometrem, została nałożona na skarżącą z rażącym naruszeniem art. 4 ust. 11 w związek art. 18 ust. 5 lit a) u.t.d. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd pierwszej instancji kontrolował decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2008 r. i Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2008 r. o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Przyczyną oddalenia skargi było przyjęcie przez Sąd stanowiska o niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na tę decyzję. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano tego poglądu, natomiast podniesiono zarzuty dotyczące wskazywanych przez stronę podstaw stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej są oczywiście niesłuszne. Przede wszystkim zauważyć należy, że wspomniane zarzuty zostały sformułowane w oderwaniu od stanowiska Sądu pierwszej instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 75 oraz art. 4 ust. 11 w związku z art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. Pomijając, że zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały zredagowane nieprawidłowo, gdyż nie wskazano jednoznacznie o jaką postać naruszenia chodzi, zauważyć należy że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku w ogóle nie dokonywał wykładni wymienionych przepisów ustawy o transporcie drogowym. WSA nie stosował także powołanych przepisów jako wzorca kontroli zaskarżonej decyzji. W związku z tym stwierdzić należy, że nienawiązujące do stanu sprawy zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły przynieść oczekiwanego przez stronę skutku. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania – art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. nie zostały przez skarżącego w ogóle uzasadnione, co uniemożliwiło ocenę ich trafności. Strona wnosząca skargę kasacyjną upatrywała naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że: " (...) zaskarżone decyzje nie były obarczone wadą nieważności, podczas gdy w aktach sprawy brak dowodu, z którego wynika, że skarżąca wykonywała przewóz okazjonalny.", "(...) na skarżącą nałożono karę administracyjną bez rażącego naruszenia art. 75 u.t.d.(...)", (...) decyzje oraz decyzje na mocy których nałożono karę pieniężną nie były obarczone wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 ust. 2 i 7 k.p.a." Według skarżącej oznacza to, że (...) Sąd I instancji winien zastosować art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. oraz stwierdzić nieważność zaskarżonych decyzji. W związku z tak sformułowanym uzasadnieniem omawianego zarzutu stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przypisywanych mu przez skarżącą stwierdzeń. WSA w szczególności nie stwierdził, że zaskarżone decyzje nie były obarczone wadą nieważności. W tym miejscu zauważyć trzeba, że uzasadnienie analizowanego zarzutu zredagowane zostało w sposób wskazujący, iż skarżąca nie odróżnia podstaw stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej i decyzji odmawiającej stwierdzenia jej nieważności. Podnoszone przez skarżącą argumenty przemawiające, według niej, za stwierdzeniem nieważności dotyczą decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, natomiast wniosek o konieczności zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. odwołuje się do zaskarżonej decyzji. Niezależnie od tej niekonsekwencji w przedstawianiu stanowiska przez skarżącą zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do istnienia podstaw stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, stwierdzając jednoznacznie, iż wcześniejsze przeprowadzenie kontroli legalności tych ostatnio wymienionych decyzji wyłączało możliwość stwierdzenia ich nieważności. Jak już wspomniano skarżąca nie zakwestionowała tego stanowiska WSA, który stanowił zasadniczą przyczynę oddalenia skargi. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. W rozpoznawanej sprawie wyznaczony zarzutami skargi kasacyjnej zakres kontroli zaskarżonego wyroku z podanych wyżej przyczyn nie mógł doprowadzić do jej uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.