I OSK 574/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 391/15 w sprawie ze skargi I. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu równowartości bonifikaty udzielonej od opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Gd 391/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu równowartości bonifikaty. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...], Prezydent Miasta G. przekształcił przysługujące I. U. i M. U. prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, mającej urządzoną księgę wieczystą [...] w prawo własności, zaś decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., wydaną na podstawie art. 4 ust. 15 i 16 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 - zwanej dalej: "ustawą o przekształceniu"). Ten sam organ decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. zobowiązał I. U. do zapłaty kwoty [...] zł tytułem zwrotu bonifikaty wraz z waloryzacją udzielonej od opłaty za przekształcenie w/w prawa. W uzasadnieniu stanowiska Prezydent wyjaśnił, że za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości I. U. i J. U. udzielono bonifikaty w opłacie w wysokości [...] zł. Przedmiotowa nieruchomość została jednak zbyta w dniu 8 grudnia 2007 r. przez: I. U. oraz R. U. i W.U. (spadkobiercy J. U.) E. M. i T. T.. (akt notarialny Rep. A [...]). Z informacji zaś udzielonych przez I. U. wynikało, że nabywcy nie byli dla zbywców osobami bliskimi - w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 października 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 - zwanej dalej: "u.g.n."). Zainteresowana przy tym wnosiła o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty ze względu na szczególne okoliczności sprzedaży nieruchomości (śmierć męża), co winno uzasadniać zwolnienie z obowiązku zwrotu bonifikaty. Twierdziła także, iż środki uzyskane ze sprzedaży budynku położonego na w/w nieruchomości, w kwocie [...] zł przeznaczyła na zakup mieszkania w G. przy ul. [...] (pismo z dnia 13 października 2014 r.). W związku powyższym Prezydent Miasta G. ustalił, iż lokal mieszkalny położony w G. przy ul. [...] został zakupiony przez zainteresowaną w dniu 4 października 2007 r. od K. i L. małżonków P., a zatem jeszcze przed zbyciem nieruchomości przy ul. [...] w G.. Nieruchomość przy ul. [...] w G. została bowiem sprzedana (zgodnie z umową rep. [...] z dnia 8 grudnia 2007 r.) za kwotę [...] zł, a z której to kwoty I. U. - jako pierwotny nabywca w/w nieruchomości w 50% oraz jej spadkobierczyni - w 1/3 - uzyskała sumę ok. [...] zł. Ponadto, ze złożonych w sprawie dokumentów wynikało, że w roku 2013 wnioskodawczyni uzyskała dochód w wysokości [...] zł a zatem skoro I. U. na zakup mieszkania wcześniej przeznaczyła [...] zł, to z kwoty uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości, której dotyczyło przekształcenie praw, pozostało jej ok. [...] zł. Biorąc powyższe pod uwagę Prezydent wskazał, że zwrot bonifikaty nie dotyczy spadkobierców, nawet jeżeli są osobami bliskimi w rozumieniu art. 4 pkt 13 u.g.n. Niemniej jednak I. U. była pierwotnym nabywcą nieruchomości gminnej, a zatem miał do niej zastosowanie art. 4 ust. 15 i 16 ustawy o przekształceniu. Zawierając umowę sprzedaży z dnia 8 grudnia 2007 r. zbywała ona kolejnym nabywcom swój udział w przedmiotowej nieruchomości wynoszący 50%, gdyż z chwilą śmierci małżonka wspólność małżeńska przekształciła się we współwłasność ułamkową. W związku z tym I. U. była zobowiązana do zwrotu bonifikaty w wysokości przysługującego jej udziału (50%), co stanowiło kwotę [...] zł, a po jej zwaloryzowaniu w sposób określony w art. 5 u.g.n. - [...] zł. Po rozpoznaniu odwołania I. U., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., decyzją z dnia [...] maja 2015 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 2014 r. uznając, że powyższe rozstrzygnięcie było prawidłowe. Organ odwoławczy podkreślił, że w okolicznościach niniejszej sprawy I. U., dysponująca udziałem w 50% we własności przedmiotowej nieruchomości, była jedyną żyjącą osobą, na rzecz której pierwotnie, decyzją administracyjną, przekształcono prawo użytkowania wieczystego w prawo własności, a nadto przed upływem 5 lat od daty powyższego przekształcenia, dokonała zbycia tej nieruchomości na rzecz osób trzecich. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Kolegium podniosło, że zapewne śmierć współmałżonka była dla odwołującej się szczególną okolicznością jednak nie mogła doprowadzić w tym przypadku do odstąpienia od żądania od niej zwrotu bonifikaty. Sytuacja dochodowa odwołującej się umożliwiała bowiem jej zakup kolejnego lokalu mieszkalnego na dwa miesiące przed sprzedażą przedmiotowej nieruchomości. Poza tym w wyniku przeprowadzonych transakcji kupna i sprzedaży skarżącej pozostała do dyspozycji kwota pozwalająca na uregulowanie orzeczonej do zwrotu kwoty z tytułu udzielonej bonifikaty. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2015 r. I. U. zarzuciła organowi naruszenie art. 4 ust. 15, 16 i 17 ustawy o przekształceniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a.") – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż była ona nieuzasadniona. Sąd przytoczył treść art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu i art. 4 pkt 13 u.g.n. oraz zauważył, że powyższe unormowania powodowały, iż w niniejszym stanie faktycznym I. U. była niewątpliwe osobą zobowiązaną do zwrotu przedmiotowej bonifikaty. Skarżąca była bowiem beneficjentką przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stanowiącej zabudowaną działkę nr [...] położoną w G. za bonifikatą, a następnie zbyła swój udział we współwłasności przedmiotowej nieruchomości przed upływem 5 lat od daty przekształcenia prawa, osobom, które nie były dla niej osobami bliskimi. Powyższe zatem zobowiązywało organ administracji do ustalenia kwoty, podlegającej zwrotowi, równej bonifikacie (w 1/2 części) po jej waloryzacji, dokonanej według zasad określonych w art. 5 u.g.n. oraz do nałożenia na skarżącą obowiązku zwrotu tej kwoty (art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu). Odnosząc się do wniosku o umorzenie - z uwagi na śmierć męża – J.U. obowiązku zwrotu w/w kwoty, Sąd wyjaśnił, że podzielił stanowisko, iż okoliczności tej nie można było uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu, gdyż śmierć bliskiej osoby jest wprawdzie wydarzeniem nadzwyczajnym i istotnym - z punktu widzenia osób bliskich - lecz sama w sobie nie uzasadnia jeszcze odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, o ile w następstwie tego wydarzenia nie dojdzie do takich okoliczności, które składać się będą na szczególnie uzasadniony wypadek. Okoliczności te mogą być związane z nadzwyczajnym pogorszeniem sytuacji osobistej, a przede wszystkim majątkowej osoby zobowiązanej, których skutkiem może być zubożenie, zaś konieczność zwrotu bonifikaty stanowiłaby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie. W niniejszej sprawie taka sytuacja jednak nie wystąpiła. Jak podkreślił Sąd, nabycie przez skarżącą mieszkania przy ul. [...] w G. poprzedzało bowiem sprzedaż nieruchomości przy ul. [...], co wskazywało na fakt posiadania przez I. U. znacznych środków finansowych, jeszcze przed uzyskaniem należności za sprzedaż udziału w nieruchomości przekształconej. Podobnie, jak kontynuował Sąd, skarżąca nie wykazała też swojej aktualnie trudnej sytuacji majątkowej przy pomocy złożonego na żądanie organu zeznania podatkowego, ani też nie przedstawiła żadnych innych istotnych, z punktu widzenia art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu, okoliczności zmuszających ją do sprzedaży przedmiotowej nieruchomości przed upływem 5 lat, a składających się na przyjęcie szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w tym przepisie. Reasumując Sąd stwierdził, że sama śmierć małżonka nie mogła być uznana za wystarczającą dla żądania odstąpienia od zwrotu bonifikaty. Za nietrafny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 4 ust. 17 ustawy o przekształceniu, w sytuacji bowiem gdy organ - w świetle przywołanych okoliczności - uznał wniosek skarżącej o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty za nieuzasadniony, to dalsze procedowanie, polegające na uzyskaniu zgody właściwego organu nie mogło mieć miejsca. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, I. U. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 4 ust. 15 i 17 ustawy o przekształceniu. W oparciu o wskazane podstawy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca twierdziła, że nie zgadzała się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż śmierć męża nie stanowi szczególnej okoliczności pozwalającej organowi na odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. Śmierć współmałżonka jest bowiem zdarzeniem losowym, które w sposób oczywisty wpływa na sytuację życiową drugiej osoby. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - zwanej dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Istota zarzutów kasacyjnych, mających oparcie wyłącznie w naruszeniu prawa materialnego - tj. art. 4 ust. 15 i 17 ustawy o przekształceniu, sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że śmierć męża jest wprawdzie niewątpliwie wydarzeniem nadzwyczajnym i istotnym dla osób bliskich, ale sama w sobie nie uzasadnia jeszcze odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, o ile w następstwie tego wydarzenia nie dojdzie do takich okoliczności, które składać się będą na pojęcie szczególnego przypadku, o którym mowa w art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu. Wyjaśnić w związku z tym należy, że stosownie do treści art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu, organ, o którym mowa w art. 3 ust. 1, żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej - w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. W szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. Ust. 16. Waloryzacji, o której mowa w ust. 15, dokonuje się według zasad określonych w art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Po myśli natomiast art. 4 pkt 13 u.g.n., pod pojęciem "osoby bliskiej" rozumie się zstępnych, wstępnych, rodzeństwo, dzieci rodzeństwa, małżonka, osoby przysposabiające i przysposobione oraz osobę, która pozostaje ze zbywcą faktycznie we wspólnym pożyciu. W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadne było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że w przypadku I. U. brak jest szczególnych okoliczności, które umożliwiłyby odstąpienie od żądania od niej zwrotu bonifikaty udzielonej od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w G. przy ul. [...]. Podkreślić w tym miejscu bowiem trzeba, że ustawodawca dopuszczając możliwość odstąpienia przez organ od żądania zwrotu bonifikaty, użył sformułowania "szczególnie uzasadniony przypadek" a zatem pod pojęciem tym należy rozumieć sytuację, będącą wynikiem zdarzeń nagłych, nieprzewidywalnych, losowych, na których zaistnienie strona nie mogła mieć żadnego wpływu, a ich wystąpienie odmieniło zupełnie jej sytuację życiową i materialną. Niewątpliwie więc wskazywane przez skarżącą zdarzenie, którym była śmierć męża, jest ogromną tragedią, bolesnym i trudnym dla niej doświadczeniem (związanym ze stratą najbliższej osoby), nie mniej jednak skarżąca nie uprawdopodobniła, aby okoliczność ta miała w tym wypadku taki wpływ na jej sytuację osobistą i majątkową, która powodowałaby konieczność wcześniejszej sprzedaży nieruchomości położonej w G. przy ul. [...]. Strona nie wykazała w szczególności, aby zwrot udzielonej bonifikaty pociągał dla niej nadmiernie obciążające skutki finansowe. Argumentacja zawarta we wniosku, zasadzająca się wyłącznie tylko na okoliczności śmierci małżonka, nie poparta żadnymi argumentami, które przemawiałaby za uznaniem, iż w stosunku do skarżącej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 4 ust. 15 ustawy przekształceniowej, nie mogła więc prowadzić do uwzględnienia takiego wniosku, tym bardziej, że ze stanu faktycznego sprawy, którego strona nie kwestionowała, wynika, iż zanim dokonała w dniu 8 grudnia 2007 r. sprzedaży swojego udziału w nieruchomości położonej przy ul. [...], dysponowała ona kapitałem, który pozwalał jej nabyć jeszcze wcześniej bo w dniu 4 października 2007 r. nieruchomość położoną w G. przy ul. [...]. Odnosząc się natomiast do kwestii zaniechania przez organ I instancji wystąpienia o wyrażenie zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty odpowiednio do wojewody, rady lub sejmiku i zastosowania trybu określonego w art. 14 ust. 17 ustawy o przekształceniu, wyjaśnić należy, iż wniosek o odstąpienie powinien zostać rozpoznany w trybie decyzyjnym, a więc właściwy organ winien wydać w tym zakresie decyzję. Zgodzić się zatem trzeba, że organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się wprawdzie w tym przypadku uchybienia procesowego, gdyż organ pierwszej instancji nie wydał odrębnej decyzji w przedmiocie rozpoznaniu wniosku, ani też nie wyodrębnił rozstrzygnięcia w tym zakresie w wydanej przez niego decyzji, ale sam wniosek został właściwy organ oceniony i uznany za niezasadny. Podobnie Kolegium również oceniło wniosek skarżącej o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, podzielając stanowisko organu I instancji, a co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zatem wprawdzie istotnie decyzja wydana w niniejszej sprawie winna zawierać dwa odrębne rozstrzygnięcia (orzeczenie o zwrocie kwoty równej udzielonej bonifikacie i orzeczenie w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu), ale po pierwsze, w skardze kasacyjnej nie zawarto żadnego zarzutu procesowego a po drugie, z treści uzasadnień zaskarżonej decyzji i decyzją ją poprzedzającej wynikało, iż wniosek I. U. został przez organy obu instancji uznany za niezasługujący na uwzględnienie. W tej sytuacji nie zachodziła więc także potrzeba uzyskiwania zgody rady miasta, bowiem jest ona jedynie wymagana, jak wynika z treści art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu, w przypadku uwzględnienia wniosku (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1742/14 [w:] CBOSA). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.