I OSK 1164/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. NSA Wiesław Morys Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 18 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1072/10 w sprawie ze skargi B. L. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przejścia przedsiębiorstwa na własność Państwa 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od B. L. na rzecz Ministra Gospodarki kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1072/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. L. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż organu z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]. Decyzjami ww. umorzone zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr 30 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 24 maja 1948 r. w sprawie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstw, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Fabryka [...] we Włocławku, wszczęte wnioskiem B. L. z dnia 31 sierpnia 1990 r., do którego przyłączył się J. S. dnia 6 listopada 1990 r. Rozpoznając wniosek organ pismem z dnia 26 października 1994 r., poinformował wnioskodawców, iż warunkiem niezbędnym do jego merytorycznego rozpatrzenia jest pochodzenie od osoby, która wykaże istnienie interesu prawnego, a wobec tego, że właścicielem przedsiębiorstwa była spółka akcyjna to w jej imieniu może działać zarząd i wezwał do uzupełnienia wniosku przez nadesłanie wyciągu z rejestru handlowego wskazującego zarząd, a w przypadku braku takiego organu spółki wskazał na konieczność dopełnienia formalności, tj. odnowienia zarządu i wpisania do rejestru, bądź wystąpienia do sądu o ustanowienie kuratora, do momentu natomiast tego uzupełnienia wyjaśnił, że sprawa będzie pozostawała bez biegu. Pismem z 23 grudnia 2008 r. B. L. , jako spadkobierczyni akcjonariuszy spółki domagała się zakończenia postępowania nadzorczego. Umarzając postępowanie, Minister wskazał, że wniosek musi pochodzić od podmiotu mającego interes prawny, a w przypadku spółki akcyjnej legitymowany jest zarząd z mocy art. 38 k.c. i 368 § 1 Kodeksu spółek handlowych, zaś następcy prawni akcjonariuszy nie są stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Minister wyjaśnił, że postępowanie nadzorcze zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 22 marca 1991 r., a wobec tego nie można wydać decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., ale je umorzyć jako bezprzedmiotowe, na mocy art. 105 § 1 k.p.a. W skardze B. L. zarzuciła Ministrowi niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków i przez to niewyjaśnienie stanu sprawy, a także wskazała, że Minister nie rozpatrzył jej wniosku z 13 kwietnia 2010 r. o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania o ustanowienie kuratora dla spółki, o co wystąpiła do sądu, a nadto, że decyzję o umorzeniu postępowania wydał przed upływem terminu, który jej wyznaczył na uzupełnienie wniosku o zawieszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził: Zgodnie z art. 38 k.c. osoba prawna działa przez swoje organy, a stosownie do art. 368 § 1 Kodeksu spółek handlowych zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje ją na zewnątrz, a takie samo uregulowanie przewidywał art. 369 § 1 k.h., zatem postępowanie nadzorcze dotyczące spółki akcyjnej może zainicjować tylko spółka poprzez działający w jej imieniu zarząd. Natomiast akcjonariusz spółki lub jego następca prawny nie może działać w imieniu spółki, natomiast sąd może ustanowić kuratora, jeżeli spółka nie może prowadzić swoich spraw. B. L. jest następcą prawnym jednego z akcjonariuszy S.A. Fabryka [...], zatem z jej wniosku postępowanie nadzorcze nie mogło być wszczęte i organ powinien był wydać decyzję o odmowie wszczęcia na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., skoro jednak postępowanie zostało wszczęte organ powinien je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Fakt nierozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania nie może być podstawą uchylenia decyzji, może być jedynie podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie bezczynności organu. Natomiast jeśli idzie o samo zawieszenie postępowania to nie ma ku temu podstaw, bowiem rozstrzygnięcie w sprawie ustanowienia kuratora spółki nie jest przesłanką w postępowaniu, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozstrzygnięcie organu. Uchybieniem natomiast było wydanie decyzji przed upływem terminu na uzupełnienie wniosku o zawieszenie i długotrwałości postępowania, ale uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy. Reprezentowana przez adwokata, B. L. wniosła skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – "P.p.s.a.": I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: – art. 38 k.c. w zw. z art. 368 § 1 k.s.h. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca jako spadkobierczyni byłych akcjonariuszy nie jest uprawniona do reprezentowania spółki w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji. II. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy to jest: a) art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niezbadanie z urzędu czy w niniejszej sprawie zachodzi nieważność postępowania, w sytuacji gdy w toku prowadzonego przez Ministra Gospodarki postępowania administracyjnego zmarł wnioskodawca J. S. , a w jego miejsce nie zostali powołani następcy prawni, co skutkowało pozbawieniem strony możliwości obrony jej praw, b) art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a. polegające na niezawieszeniu postępowania wobec uzyskania informacji o śmierci drugiego wnioskodawcy, do czego Wojewódzki Sąd Administracyjny był zobowiązany z urzędu, a czego nie uczynił i w konsekwencji wydał orzeczenie bez udziału następców prawnych osoby zmarłej, c) art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności: – art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej "k.p.a.") poprzez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, – art. 8 i 9 k.p.a. oraz art. 98 § 1 w zw. z art. 101 § k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania i wydanie ostatecznej decyzji przed upływem zakreślonego stronie terminu do usunięcia braków formalnych złożonego wniosku, – art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie następcom prawnym J. S. czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów przed wydaniem w styczniu 2010 r. przez Ministra Gospodarki ostatecznej decyzji, a także uniemożliwienie wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy oraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Minister Gospodarki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym okazało się, że wnoszący wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr 30 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 24 maja 1948 r. J. S. zmarł w 1998 r. Z tym faktem wiązał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej "P.p.s.a." Stosownie do art. 183 § 1 Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Przypadek, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., tj. pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw jest jedną z przyczyn nieważności postępowania, które Naczelny Sąd bierze pod uwagę z urzędu. Jednak w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna służy od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych i zarzuty tej skargi dotyczą tych wyroków. To samo jeśli idzie o nieważność postępowania. Nieważność dotycząca postępowania sądowoadministracyjnego, tj. przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i przypadek, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. musiałby mieć miejsce w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie pozbawił strony możności obrony swoich praw, bowiem J. S. nie żył już od 1998 r. i przed tym sądem nie mógł brać udziału. Skarżąca upatruje nieważność w tym, że z mocy art. 134 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd nie zbadał czy nie zachodzi nieważność postępowania przed Ministrem Gospodarki, który nie zawiadomił następców prawnych J. S. Jednakże nie jest to sytuacja, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., bowiem pozostaje bez wpływu na postępowanie przed sądem co do udziału w nim stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę B. L. nie musiał szukać z urzędu następców prawnych J. S., gdyż zmarł on w trakcie postępowania administracyjnego, a nie sądowoadministracyjnego. Niezbadanie tej kwestii przez Ministra Gospodarki nie powoduje błędu Sądu, ale tego organu I może być ewentualnie podstawą do wznowienia postępowania ale nie sądowoadministracyjnego, ale administracyjnego, na wniosek następców prawnych J. S. Skoro w sprawie nie miała miejsca nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem należało przejść do oceny sprawy. Słusznie organ i Wojewódzki Sąd wskazują, że postępowanie administracyjne może toczyć się tylko z wniosku podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., tj. mającego interes prawny, zatem strony postępowania. Postępowanie nadzorcze, tj. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego także może być wszczęte na wniosek strony, co wynika z art. 157 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie wniosek o przeprowadzenie postępowania nadzorczego dotyczył orzeczenia w przejściu na własność Skarbu Państwa osoby prawnej – Spółki Akcyjnej Fabryka [...]. Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron postępowania administracyjnego ocenia się, stosownie do art. 30 § 1 k.p.a., według przepisów prawa cywilnego, przy czym strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli – § 2 art. 30 k.p.a. Zgodnie z art. 38 k.c. osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i statucie, zaś jeżeli idzie o takie osoby prawne jak spółki, to z art. 368 § 1 Kodeksu spółek handlowych wynika, że takim organem uprawnionym do działania w imieniu spółki jest zarząd. To zarząd, z mocy tego przepisu, prowadzi sprawy spółki i reprezentuje ją na zewnątrz. Skoro zatem orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 24 maja 1948 r. mające być przedmiotem postępowania nadzorczego dotyczyło spółki akcyjnej to zarząd tej spółki jest podmiotem mającym przymiot strony i uprawnienie do wszczęcia tego postępowania, o czym mowa w art. 157 § 2 k.p.a. W imieniu spółki mógłby również działać kurator ustanowiony dla niej przez sąd powszechny. W sprawie żaden z takich podmiotów nie wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego. Wnioski te pochodziły od następców prawnych akcjonariuszy Spółki ale te osoby nie miały przymiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zatem ich wniosek nie mógł skutecznie wszcząć tego postępowania. Wszczęte zatem należało umorzyć. Skarżąca B. L. wystąpiła o ustanowienie kuratora dla Spółki z tego powodu domagała się zawieszenia postępowania nadzorczego, a brak tego zawieszenia uznała za błąd, mający powodować uchylenie decyzji o umorzeniu postępowania nadzorczego. Jednak zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem, że jakkolwiek decyzja o umorzeniu postępowania została wydana przed rozstrzygnięciem wniosku o zawieszenie, co stanowi uchybienie procesowe, to jednak zgodzić należy się z tym, iż do zawieszenia nie było podstaw. Od rozstrzygnięcia bowiem w sprawie ustanowienia kuratora spółki nie była uzależniona ocena czy o wszczęcie postępowania nadzorczego wystąpiły strony postępowania o przejście Spółki na rzecz Skarbu Państwa. Nadto umorzenie postępowania z wniosku podmiotu niebędącego stroną nie zamyka drogi do wystąpienia kuratora, o ile taki dla Spółki zostanie ustanowiony. Z tych przyczyn należało uznać, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw i orzec jak w sentencji na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 P.p.s.a.