I OSK 643/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 260/20 w sprawie ze skargi K.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 260/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez przeprowadzenie błędnej kontroli zaskarżonej decyzji i przyjęcie, że organy I i II instancji naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie rozbieżności w ustaleniach faktycznych rozpatrywanej sprawy, 2) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez uchylenie się przez Sąd od merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, co spowodowało, że Sąd w uzasadnieniu wyroku pominął istotne okoliczności sprawy oraz nie odniósł się do meritum sporu jaki zaistniał pomiędzy skarżącym, a organami administracji, odnoszącego się do dokonania przez te organy oceny, że skarżący nie spełnił przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikających z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej: u.ś.r.) Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podstawowa kwestia w niniejszej sprawie dotyczy spełnienia przez skarżącego przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem organu II Instancji skarżącemu nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z powodu braku związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez stronę, a koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Według Kolegium, także zakres czynności opiekuńczych jakich wymaga matka skarżącego, jak również sposób sprawowania opieki przez skarżącego nad matką, nie wykluczają możliwości wykonywania przez niego zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu kontrolując zaskarżoną decyzję trafnie jednak dostrzegł, że ten sam organ pomocowy, czyli Wójt Gminy [...], decyzją z [...] listopada 2018 r. przyznał skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy w celu sprawowania opieki nad matką na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. W uzasadnieniu tej decyzji Wójt stwierdził, że skarżący spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 16a ust. 1 u.ś.r., w tym przesłankę niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. Jakkolwiek słusznie zwraca uwagę skarżący kasacyjnie organ na to, że ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a u.ś.r.) i prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.) to dwie odrębne sprawy administracyjne, to jednak nie można pominąć zbieżności uregulowań ww. świadczeń, których celem jest wsparcie finansowe (rekompensata) Państwa wobec osób, które - z uwagi na potrzebę sprawowania stałej opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność - nie pozostają w zatrudnieniu lub nie wykonują innej pracy zarobkowej. Przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. również uzależnia prawo do zasiłku od spełnienia przesłanki w postaci związku przyczynowego pomiędzy nieaktywnością zawodową opiekuna a sprawowaną przez tę osobę opieką nad niepełnosprawnym. Jest to przesłanka tożsama z przesłanką wymienioną w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Skoro zatem organ l instancji wydał uprzednio decyzję przyznającą prawo do zasiłku określonego w art. 16a ust. 1 u.ś.r., oznaczało to, że tym samym uznał przesłankę związku przyczynowego za spełnioną. W tych warunkach, przyjęcie różnych ustaleń odnoszących się do tych samych elementów stanu faktycznego (choć w odrębnych postępowaniach, dotyczących różnych świadczeń), stanowi naruszenie art. 8 K.p.a., zwłaszcza wobec braku uzasadnienia takich różnic przez organy pomocowe. Mając na uwadze niewielki odstęp czasu pomiędzy wydaniem decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego ([...] listopad 2018 r.), a złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ([...] styczeń 2019 r.), Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organ winien wyjaśnić, jakie okoliczności stanu faktycznego dotyczące stanu zdrowia matki, zakresu sprawowanej opieki, sytuacji zawodowej skarżącego uległy zmianie i jaki miały wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Logiczne i w pełni uzasadnione jest bowiem oczekiwanie przyjęcia tożsamych ustaleń odnoszących się do tych samych elementów stanu faktycznego spraw dotyczących ww. świadczeń opiekuńczych. Kontrolowane przez Sąd I instancji w niniejszym postępowaniu negatywne rozstrzygnięcie z niezrozumiałych względów całkowicie abstrahuje jednak od ocen i ustaleń sformułowanych w decyzji ustalającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, wydawanej w prawie identycznym stanie faktycznym i prawnym. Wskazywane przez organy wątpliwości co do stopnia samodzielności matki skarżącego i zakresu faktycznie sprawowanej przez skarżącego opieki nie mogą zostać uznane za dostateczne wyjaśnienie, w sytuacji gdy w dalszym ciągu obowiązuje orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., zaliczające H.H. do znacznego stopnia niepełnosprawności z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Należy więc jeszcze raz podkreślić, że ten sam organ pomocowy na użytek sprawy o przyznanie stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego te same okoliczności faktyczne odnoszące się do zakresu i sposobu sprawowanej opieki skarżącego nad matką w porównywalnym okresie, ocenił jako spełniające wymogi art. 16a ust. 1 u.ś.r. W takiej sytuacji, odmawiając stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ winien szczególnie wnikliwie odnieść się w uzasadnieniu decyzji do swojego pierwotnego stanowiska w tej kwestii, tym bardziej, że w odniesieniu do skarżącego mamy do czynienia ze swoistą "kontynuacją" uprawnienia do świadczeń opiekuńczych w związku z wcześniej przyznanym specjalnym zasiłkiem opiekuńczym na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. Wydanie nowej decyzji dotyczącej świadczenia opiekuńczego (tym razem – zasiłku pielęgnacyjnego), w której wyrażono pogląd całkowicie odmienny od poprzedniego, bez rzetelnego uzasadnienia takiego stanu rzeczy, uzasadnia stwierdzenie, że sprawa nie została w sposób dostateczny wyjaśniona. Takie postępowanie nie spełnia standardów wynikających z K.p.a., nosi cechy niedopuszczalnej arbitralności, dowolności decydowania o prawach strony oraz uniemożliwia skontrolowanie zaprezentowanego stanowiska na etapie postępowania przed sądem. Pozostaje zatem w sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, stanowiącymi podstawowe reguły tego postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Z tych względów, dostrzeżone uchybienia słusznie zostały zakwalifikowane przez Sąd I instancji, jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co dawało podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W świetle wszystkich dotychczasowych spostrzeżeń chybiony jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazujący na "uchylenie się przez Sąd o merytorycznej kontroli decyzji" w zakresie dokonanej przez organy oceny niespełnienia przez wnioskodawcę przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rozpoznanie wspomnianej "istoty" byłoby możliwe jedynie w przypadku, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że postępowanie w sprawie toczyło się w sposób niewadliwy. Taki zaś stan rzeczy w niej nie zachodził, dlatego też przedwczesne byłoby orzekanie przez ten Sąd w przedmiocie dotyczącym zarzutów naruszenia prawa materialnego. Dopiero rzetelne ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy, w tym przede wszystkim wyjaśnienie przez organy przyczyn rozbieżności w ustaleniach faktycznych poczynionych w obu postępowaniach dotyczących prawa skarżącego do świadczeń opiekuńczych, pozwoli na dokonanie oceny w szerszym kontekście i będzie stanowiło podstawę do subsumpcji przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna, jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.