II SA/Bd 881/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2021r., nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 17, art. 20, i art.24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1466), art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), orzekł o odmowie przyznania M. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą N. G.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że N. G. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od wczesnego dzieciństwa. Ponadto orzekający organ zwrócił uwagę, że osoba wymagająca opieki posiada ojca, z którym nie utrzymuje kontaktów oraz matkę-E. S.- która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne na córkę, gdyż pobiera świadczenie pielęgnacyjne na niepełnosprawną matkę. Wskazane okoliczności faktyczne sprawy, w ocenie organu I instancji prowadzą do uznania, że w sprawie nie zachodzą określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki warunkujące możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od tej decyzji M. P. zarzuciła : 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego odwołującej, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym wobec siostry; b) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającej na jego jedynie literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu, a w konsekwencji przyjęcie, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa odwołującej do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki ma matkę nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów tej opieki nad matką nie sprawuje. 2.Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez odwołującą w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki posiada matkę nie legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym organ odgórnie przesądził o braku spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomijając okoliczności niemożności faktycznego sprawowania opieki przez odwołującą. Wskazując na powyższe zarzuty M. P. wniosła o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] i bezpośrednie przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego . W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła m.in., że wynik zaskarżonej decyzji oparty jest wyłącznie na wykładni literalnej zastosowanych w sprawie przepisów, z pominięciem wykładni funkcjonalnej. Ponadto, powołując się na wyroki sądów administracyjnych oraz wyroki TK wskazała w szczególności, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jako mylne odwołująca wskazała przeświadczenie organu, że sam fakt posiadania bliższego wstępnego przez osobę wymagającą opieki niejako automatycznie uniemożliwia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz odwołującej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że nie mógł uwzględnić odwołania z uwagi na brak spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Zdaniem Kolegium, skarżąca musi spełnić ustawowe przesłanki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem jako osobie nie spokrewnionej z siostrą w pierwszym stopniu, lecz należącej do osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym względem siostry jako krewnej w linii bocznej na podstawie art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne tylko wtedy, gdy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu lub legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że nie zachodzą podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze do Sądu M. P. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Powtórzyła w niej zarzuty z odwołania od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z uwzględnieniem powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020r. poz. 111 ze zm.- dalej jako: u.ś.r.). Zgodnie z przepisem, art. 17 ust. 1 cyt. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1). Natomiast stosownie do art. 17 ust. 1a) u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy trafnie stwierdził, że skarżąca nie spełnia wyżej wskazanych przesłanek uprawniających ją do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Kolegium zasadnie bowiem uznało, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., określająca legitymację podmiotową do ubiegania się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić należy, że uprawnienie skarżącej, jako osoby niespokrewnionej z siostrą w stopniu pierwszym, uzależnione jest od spełnienia ściśle określonych warunków. Ich istota sprowadza się zaś do uprzedniego stwierdzenia, czy opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie mogą podjąć się bliżsi krewni, w szczególności jego rodzice. Nie można bowiem zapominać, że uprawnionymi do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszym rzędzie będą zawsze matka i ojciec dziecka, a dopiero później – wobec ich braku – w rachubę mogą wchodzić inne osoby. W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezspornym pozostaje, że siostra skarżącej posiada żyjących rodziców, z których ( jak wynika z ustaleń poczynionych przez organy) przynajmniej matka nie została w przeszłości pozbawiona praw rodzicielskich, nie jest małoletnia i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie było zatem jakichkolwiek przesłanek prawnych umożliwiających przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia. Wpływu na to nie mogła mieć również sugerowana przez stronę wykładnia funkcjonalna przepisów u.ś.r. w kontekście regulacji k.r.o. odnoszących się do instytucji alimentacji. Trzeba bowiem zaznaczyć, że określony w art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności, w sytuacji, gdy osoba w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi albo jest to niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, nie ma wpływu na spełnienie bądź niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1a u.ś.r. i nie przekłada się w żaden sposób na konieczność ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca nawiązując w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do pojęcia obowiązku alimentacyjnego, a zarazem ustanawiając ograniczenia w ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r., nie dążył z pewnością do umożliwienia przyznawania tego świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności w sytuacji, gdy opiekę nad osobą niepełnosprawną mogliby sprawować krewni pierwszego stopnia. Taki zabieg legislacyjny byłby bowiem wewnętrznie niespójny i sprzeciwiałby się domniemaniu racjonalności ustawodawcy. Skoro zatem żyją rodzice osoby niepełnosprawnej, to na nich ciąży obowiązek alimentacyjny, przy czym fakt, że ojciec niepełnosprawnej nie utrzymuje z nią żadnych kontaktów nie jest obiektywną przeszkodą uniemożliwiającą mu sprawowanie opieki nad córką. Nie można bowiem dopuszczać do sytuacji, że dana osoba, będąc prawnie zobowiązaną, nie poczuwa się do swoich obowiązków, obowiązki te za nią przejmuje Państwo (w postaci przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie), a ona zostaje z nich zwolniona. Stosunek alimentacyjny polega bowiem na tym, że jeden podmiot ma prawo domagać się dostarczania środków utrzymania, natomiast drugi z podmiotów obowiązany jest to żądanie zaspokoić. Wypełnianie obowiązku alimentacyjnego może przybrać postać zarówno świadczeń dobrowolnych, może być również następstwem zasądzenia ich przez sąd. Wypełnianie tego obowiązku może polegać na dostarczaniu uprawnionemu mieszkania, opieki lekarskiej i domowej (zob. np.: A. Kawałko, H. Witczak, w: M. Fras (red.), Komentarz do art. 128 k.r.o., Lex-el., tezy 1 i 4). Brak utrzymywania kontaktów pomiędzy osobą niepełnosprawną a jej ojcem stanowi zatem, w ocenie Sądu, okoliczność zależną od woli osoby zobowiązanej do alimentacji i jako taka nie może skutkować wyłączeniem stosowania art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie podkreślić należy, że skarżąca nie wykazała, żeby zachodziły inne przesłanki do uznania ojca N. G. za osobę obiektywnie wykluczoną z kręgu zobowiązanych do sprawowania opieki nad córką (w tym z uwagi na stan zdrowia). W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się również naruszenia norm prawa procesowego, organy administracyjne przeprowadziły bowiem prawidłowo postępowanie administracyjne, dopełniając wymogów wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które nakazują dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Prawidłowo uzasadniono także podjęte rozstrzygnięcie, nie doszło zatem do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. W takim stanie rzeczy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, wobec czego Sąd zobligowany był do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.