II OSK 1755/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 867/09 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE II OSK 1755 / 10 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie choroby zawodowej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania sądowego i administracyjnego. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2004 r. sygn. akt 3/II SA/Po 1797/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2002 r., w której to decyzji nie stwierdzono u M. K. obustronnego odbiorczego ubytku słuchu typu pozaślimakowego jako choroby zawodowej. Zdaniem Sądu Instytut Medycyny Pracy w Łodzi w orzeczeniu lekarskim z dnia 31 grudnia 2001 r. nie wyjaśnił w sposób przekonujący, dlaczego przy stwierdzonym u M. K. obustronnym, odbiorczym uszkodzeniu słuchu typu pozaślimakowego znacznego stopnia wykluczone jest stwierdzenie choroby zawodowej. Realizując, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wskazania Sądu, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu zwrócił się do Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu o weryfikację orzeczeń lekarskich z dnia 13 lutego 2001 r. oraz z dnia 6 lutego 2002 r., wskazując, że oba orzeczenia ograniczają się wyłącznie do rozpoznania i nie zawierają właściwego uzasadnienia, które miałoby cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Następnie na podstawie dokonanych ustaleń, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w dniu [...] sierpnia 2005 r. wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Na skutek odwołania M. K. Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W wyniku wniesionej przez M. K. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 359/06 uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2005 r. W ocenie Sądu organy inspekcji sanitarnej, prowadząc postępowanie administracyjne, naruszyły przepis art. 7 k.p.a. Niekompletność postępowania dowodowego przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym przejawiała się w tym, że o uzupełnienie orzeczenia wystąpiono jedynie do Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu, pomijając Instytut Medycyny Pracy w Łodzi. Ponadto odpowiedź udzielona w orzeczeniu uzupełniającym jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia nie zawierała elementów wskazanych w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 listopada 2004 r. Rozpoznając kolejny raz sprawę, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi o uzupełnienie orzeczenia z dnia [...] grudnia 2001 r. W ramach postępowania wyjaśniającego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wysłuchał J. B. - byłego inspektora BHP, kierownika stolarni w latach 1990-1996 w zakładzie [...] Sp. z o.o. w L., w którym pracował skarżący. Następnie decyzją z dnia 22 listopada 2007 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu ponownie orzekł o braku podstaw do rozpoznania u M. K. choroby zawodowej. Na skutek wniesionego przez M. K. odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2007 r., stwierdzając uchybienia w prowadzonym postępowaniu. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu decyzją z dnia [...] maja 2009 r. na podstawie § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.- zwanego dalej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r.), art. 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.- zwanej dalej ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) oraz art. 104 k.p.a. uznał brak podstaw do stwierdzenia u M. K. choroby zawodowej w postaci narządu słuchu. W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, że Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu w obszernym uzasadnieniu orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z dnia 15 grudnia 2008 r. podało, że istotny postęp uszkodzenia słuchu u pacjenta miał miejsce już po ustaniu narażania na hałas, a struktura narządu słuchu została uszkodzona w części pozaślimakowej. Rozpoznano niedosłuch odbiorczy obustronny dużego stopnia pochodzenia pozazawodowego, obliczony według kryteriów medycznych obowiązujących w okresie, w którym rozpoczęto postępowanie według rozporządzenia z 1983 r. Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, który zdiagnozował skarżącego, w wyniku konsultacji otolaryngologicznej i audiologicznej rozpoznał obustronne uszkodzenie słuchu odbiorcze czuciowo-nerwowe o lokalizacji ślimakowo- pozaślimakowej. W orzeczeniu o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej podkreślono, że uszkodzenie słuchu rozwinęło się u pacjenta w kilka lat po ustaniu narażenia na hałas i do chwili obecnej wykazuje postępujący charakter, co świadczy jednoznacznie o innej niż hałas przyczynie rozwoju uszkodzenia słuchu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. K., zarzucając zaskarżonej decyzji oraz opiniom biegłych szereg błędów i uchybień oraz wskazując na niejednoznaczne wyjaśnienia etiologii wystąpienia niedosłuchu zawartego w obu orzeczeniach jednostek medycznych oraz brak odniesienia się do zarzutu nieprawidłowego działania audiometru, na którym wykonano badanie w przychodni przyzakładowej, co doprowadziło do otrzymania nieprawidłowego wyniku. Decyzją z dnia 26 sierpnia 2009 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu na podstawie art. 5 pkt. 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w związku z § 11 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869- zwanego dalej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu II instancji w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż odwołujący się pracował na stanowisku stolarza w warunkach narażenia na hałas w latach 1984- 1996, przy czym ostatnim zakładem pracy, w jakim był zatrudniony w warunkach narażenia był [...] Sp. z o.o. w L. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że obie jednostki orzecznicze w swoich opiniach (z dnia 15 grudnia 2008 r. oraz z dnia 16 kwietnia 2009 r.) podały kilka przyczyn uszkodzenia słuchu, uznając, iż może być wiele uwarunkowań- czynniki genetyczne i immunologiczne, infekcje wirusowe, leki o działaniu ototoksycznym, przebyte choroby zakaźne, zaburzenia ukrwienia ośrodkowego układu nerwowego. Ponadto Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu uznało, że najbardziej prawdopodobne przyczyny mogą mieć związek z infekcją wirusową, przebytymi chorobami zakaźnymi (w wywiadzie lekarskim odwołujący się podał jako choroby przebyte świnkę i różyczkę) lub uwarunkowaniami genetycznymi. Z treści uzasadnień orzeczeń lekarskich zajętych w sprawie wynika, że jednostki upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych zapoznały się na etapie postępowania diagnostyczno - orzeczniczego z dokumentacją leczenia z Kliniki Foniatrii i Audiologii w Poznaniu, a także z oceną narażenia zawodowego skarżącego. W orzeczeniu Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy z dnia [...] grudnia 2008 r. stwierdzono, iż uwzględniono całą dokumentację w tym historię choroby udostępnioną przez Klinikę Foniatrii i Audiologii w Poznaniu z lat 2000 i 2001 z wpisami do 2007 r. Z powyższego orzeczenia wynika także, że dr J. K., który kilkakrotnie przyjmował odwołującego się w tym samym dniu ([...] marca 2001 r.) w tej samej historii choroby zamieścił rozpoznanie takie same jak w karcie informacyjnej Kliniki, z której wynika stwierdzony niedosłuch pozaślimakowy. W ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nie znajduje również potwierdzenia zarzut dotyczący braku odniesienia się do nieprawidłowego działania audiometru, na którym wykonano badanie w przychodni przyzakładowej, a tym samym otrzymania nieprawidłowego wyniku. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego słusznie uznano orzeczenia pochodzące z dwóch upoważnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostek służby zdrowia tj. Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2009 r., jako wystarczające do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy w administracyjnym toku instancji. Podkreślono, że dokonane w przedmiotowej sprawie ustalenia na podstawie kompleksowych, szeroko i wszechstronnie uargumentowanych, zgodnych i wzajemnie się uzupełniających opinii medycznych pochodzących z placówek uprawnionych do ich opracowania, były wystarczające do wykluczenia związku przyczynowego między warunkami pracy odwołującego się, a stwierdzonym u niego schorzeniem w postaci niedosłuchu obustronnego o lokalizacji pozaślimakowej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. K., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o przeprowadzenie dowodów, w tym o przesłuchanie wskazanych świadków. Skarżący wskazał na naruszenie w postępowaniu administracyjnym zasad prawidłowej oceny opinii lekarskich (art. 84 § 1 k.p.a.) oraz zasad nakazujących rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Podniósł, że przestawione przez niego dowody nie zostały uwzględnione. Ponadto w ocenie skarżącego odebrano mu możliwość zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem, bowiem zaskarżona decyzja została wydana przed terminem, jaki wyznaczono w zawiadomieniu o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się co do zebranego materiału. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając wniesioną skargę wskazał na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, iż podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r., a to zgodnie z § 11 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy administracji prawidłowo przeprowadziły dodatkowe postępowanie wyjaśniające, a rozstrzygnięcie sprawy oparto na ostatecznych, jasnych i przejrzystych orzeczeniach lekarskich Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2008 r. i Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2009 r., zasadnie uwzględniając dotychczas zgromadzony materiał dowodowy w postaci dokumentacji przebiegu choroby i informacji o rodzaju i okresie narażenia na szkodliwe czynniki. W ocenie Sądu prawidłowo uznano w postępowaniu administracyjnym, że wnioski z tych opinii wyjaśniły wątpliwości i sprostały wskazaniom zawartym zwłaszcza w wyroku z dnia 10 listopada 2004 r. Sąd uznał, iż słusznie przyjęto w postępowaniu administracyjnym, że obie opinie w sposób niewątpliwy, rzeczowy, wzajemnie uzupełniający się i przydatny dla rozstrzygnięcia sprawy ustaliły w oparciu o cały materiał dowodowy, że brak jest podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej. Nie znalazł też potwierdzenia zarzut skarżącego, iż nie ustosunkowano się i odrzucono wskazywany przez niego materiał dowodowy. Sąd podkreślił nadto, że powołany przez skarżącego dr J. K. wskazał w swym rozpoznaniu choroby niedosłuch pozaślimakowy, a więc nie zaistniała sprzeczności między rozpoznaniem tego lekarza, a wnioskami orzeczeń lekarskich. W konsekwencji słusznie przyjęto w postępowaniu administracyjnym, że brak jest podstaw do przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, wskazanych przez skarżącego na potwierdzenie powyższych okoliczności, gdyż zostały one stwierdzone innymi dowodami (art. 78 § 2 k.p.a.). Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że badania specjalistyczne winny być wykonywanie zaraz po stwierdzeniu narażenia, a nie po 13 latach słusznie wskazano w postępowaniu administracyjnym, że rozporządzenie z 1983 r. nie wyznacza żadnych szczególnych warunków w tym zakresie, zwłaszcza czasowych. Zgodnie z punktem 15 załącznika do rozporządzenia z 1983 r. istotne jest rozpoznanie uszkodzenia słuchu oraz ustalenie, że jego przyczyną było działania szkodliwego czynnika w postaci hałasu. W tym zakresie zasadnie stwierdzono w ocenie Sądu, że brak jest związku przyczynowego między uszkodzeniem słuchu u skarżącego, a narażeniem na hałas w miejscu pracy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie naruszono też prawa skarżącego do udziału w postępowaniu i miał on możliwość wglądu do akt i ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego. Z przedstawiony wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. M. K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu "w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 149 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi wniesionej przez ... M. K. w sytuacji, kiedy istotne ustalenia sądu są sprzeczne ze stanem faktycznym a także w sytuacji, kiedy uzasadnienie wyroku potwierdza jedynie w ogólnikowy sposób zasadność zaskarżonej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu, bez wystarczającego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co jest przejawem niewłaściwej sądowej kontroli nad działalnością administracji publicznej " . Wskazując na powyższe podstawy kasacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu ewentualnie o "uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia o stwierdzeniu choroby zawodowej". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji wyraźne potwierdzono stanowisko skarżącego, że hałas mógł wywołać uszkodzenie słuchu o charakterze pozaślimakowym. Ponadto w ocenie skarżącego uzasadnienie wyroku potwierdza jedynie w ogólnikowy sposób zasadność zaskarżonej decyzji bez wystarczającego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co jest przejawem niewłaściwej sądowej kontroli nad działalnością administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera podstaw, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. W związku z przedstawionymi we wniesionej skardze podstawami kasacji i ich uzasadnieniem koniecznym jest przypomnienie, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów kasacji i rozpoznaje ją wyłącznie w powyżej wskazanych granicach. Odnosząc się do przedstawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 149 p.p.s.a. wskazać należało, iż pierwszy z wymienionych przepisów odnosi się do zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne, które w rozpoznawanym przypadku dotyczyły orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Nie może on jednak stanowić samodzielnej podstawy kasacji w zakresie przedstawionym w treści zarzutu, a odnoszącym się do zakwestionowania przyjętych w skarżonym wyroku ustaleń stanu faktycznego sprawy. Wyjaśnienia wymaga, iż tak postawiony zarzut, jak w niniejszej skardze kasacyjnej, mógłby jedynie sprowadzać się do zakwestionowania samego faktu nie dokonania przez Sąd kontroli skarżonej decyzji administracyjnej w ogóle, co w okolicznościach niniejszej sprawy w sposób oczywisty nie miało miejsce. Natomiast brak odpowiedniego powiązania tego zarzutu z innymi przepisami proceduralnymi, które w ocenie skarżącego zostały naruszone, uniemożliwia odniesienie się do niego w zakresie przedstawionym w treści uzasadnienia zarzutu. Podkreślić należy również, iż autor skargi kasacyjnej - radca prawny J. N., ani w treści zarzutu skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie wskazał na żadne inne przepisy postępowania, które w jego ocenie zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto stwierdzić trzeba, iż wskazanie w podstawie skargi kasacyjnej na naruszenie art. 149 p.p.s.a. jest o tyle bezzasadne, iż przepis ten nie był podstawą rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Przepis art. 149 p.p.s.a. stanowić może bowiem podstawę uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny, ale jedynie w przypadku złożenia skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a., co w niniejszej sprawy nie było przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Mając powyższe okoliczności na uwadze, wobec braku zasadności przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz wobec nie stwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 -261 p.p.s.a.