II OSK 2468/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 735/18 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 9 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 735/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę H. B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną wniósł H. B. podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak prawidłowej weryfikacji zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności skarżącego, mimo że skarżący wskazywał na możliwość alternatywnego rozwiązania, 2) art. 8 § 1 K.p.a. i art. 11 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na całkowitym zignorowaniu w decyzji twierdzeń podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania wyjaśniającego, co przeczy ogólnej dyrektywie pogłębiania zaufania uczestników postępowania wobec organów administracji, 3) art. 11f ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 z późn. zm.) w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 – 3 Konstytucji RP, polegające na dokonaniu błędnej wykładni tych przepisów i przyjęciu, że organy administracji publicznej nie mogą dokonywać innej niż formalna kontroli wniosku inwestora o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz poprzez przyjęcie, że właściciel nieruchomości, w którego prawo ingeruje inwestor, nie ma interesu prawnego, o którym mowa w art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy, podczas gdy są one zobowiązane do badania wniosku inwestora także pod kątem tego, czy wniosek ten uwzględnia uzasadnione interesy osób trzecich i czy w związku z tym w wyniku wydania decyzji nie dojdzie do nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności osoby trzeciej, czy ingerencja jest bezwzględnie konieczna dla realizacji celu publicznego jakim jest budowa drogi publicznej, a właściciel nieruchomości ma interes prawny w poszukiwaniu ochrony przysługującego mu prawa własności przed ingerencją inwestora w to prawo. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, w ocenie skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej jako: P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez H. B. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji bezpodstawnie zaakceptował stanowisko organów administracji, które to organy nie uwzględniły interesów skarżącego kasacyjnie wydając decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, która została zaprojektowana w sposób nadmiernie uciążliwy, naruszający jego konstytucyjnie chronione prawo własności oraz pominięto możliwość jego udziału w postępowaniu ustalającym przebieg projektowanej drogi publicznej. Wskazane wyżej kwestie były już przedmiotem analizy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II OSK 1705/17 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że celem ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, dalej jako: "specustawa drogowa"), której przepisy stanowiły podstawę decyzji organów, jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i pozwoleniu na budowę. Stosownie do art. 11e ww. ustawy, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Przepis ten wskazuje w sposób jednoznaczny, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oraz nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Określenie, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Podkreślenia wymaga, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Wydanie decyzji w trybie przepisów specustawy drogowej nie jest poprzedzone postępowaniem ustalającym przebieg projektowanej drogi, stąd też nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej i art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że organ pominął możliwość udziału skarżącego w takim postępowaniu. Analiza potencjalnych wariantów przebiegu planowanej drogi publicznej przeprowadzana jest na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które to postępowanie jest postępowaniem odrębnym, a prawidłowość wydanej w tym postępowaniu decyzji nie podlega ocenie w niniejszej sprawie. Przebieg inwestycji drogowej zatwierdzony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi być zaś zgodny z wariantem jej przebiegu wskazanym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niewątpliwie prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP w art. 21 ust. 1. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Tzw. specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji, która jak wynika z akt sprawy stanowi konieczną inwestycję celu publicznego. Proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją. Przytoczone wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Ma ono odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy administracji należycie wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności i brak było podstaw do uzupełniania materiału dowodowego. Organy administracji nie mogły uwzględnić tych postulatów zgłaszanych przez skarżącego kasacyjnie, które w świetle obowiązujących przepisów prawa nie mogły zostać uwzględnione. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 8 § 1 K.p.a. i art. 11 K.p.a. Brak też jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 11f ust.1 pkt 4 w zw. z art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 z późn. zm.) w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 – 3 Konstytucji RP poprzez wyrażenie poglądu, iż w toku postępowania o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nie jest dopuszczalne badanie przez organy administracji oraz sąd administracyjny przebiegu drogi. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.