I SAB/Wr 1095/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska - Hrycyk Sędzia WSA Piotr Kieres po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2021r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: K. H. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego A. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.300 zł (słownie: tysiąc trzysta złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi K. H. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego A. S. jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynikało z akt sprawy w dniu 29 lipca 2019 r. Skarżący złożył wniosek o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 3 czerwca 2020 r. Skarżący zwrócił się o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Prośbę ponowił w dniu 2 września 2020 r. W dniu 2 listopada 2020 r. Skarżący stawił się osobiście w siedzibie organu administracji i uzupełnił braki formalne wniosku w postaci odcisków linii papilarnych, przedłożył też dodatkowe dokumenty. W dniu 3 marca 2021 r. Skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność w postępowaniu administracyjnym. Pismem z dnia 29 marca 2021 r., organ administracji powiadomił Stronę, że termin rozpoznania jej sprawy wyznaczono na dzień 29 kwietnia 2021 r. Pismem z 30 marca 2021 r. organ administracji przekazał ponaglenie Skarżącego zgodnie z właściwością. W treści pisma org wskazał, że ponaglenie jest uzasadnione, zwracał jednak uwagę na wpływ ogromnej ilości wniosków, konieczność zachowania kolejności napływających wniosków oraz problemy kadrowe. W dniu 30 marca 2021 r. organ administracji publicznej wydał decyzję udzielająca Stronie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 19 marca 2021 r. Skarżący wniósł skargę na bezczynność organu administracji. Zarzucił naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej k.p.a.), poprzez uchylenie się od obowiązku załatwienia sprawy w ustawowym terminie wbrew obowiązującym przepisom; art. 8 § 1 k.p.a., poprzez działanie wbrew przepisom prawa, co powoduje utratę zaufania do władzy publicznej; art. 12 § 1 k.p.a., polegające na pozostawaniu w bezczynności w sytuacji obowiązku działania wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy; art. 35 § 2 i § 3 k.p.a. polegające na pozostawaniu w bezczynności i przekroczeniu ustawowych terminów rozpoznania sprawy; art. 36 § 1 i § 2 k.p.a poprzez brak informacji o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, jego przyczynach, jak tez o nowym terminie w formie pisemnej. Strona wnioskowała o: wydanie decyzji przez organ administracji bez zbędnej zwłoki; uwzględnienie skargi w całości oraz zobowiązanie organu administracji do wydania odpowiedniej decyzji w zakreślonym przez Sąd terminie, stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) dopuszczenia się bezczynności przez organ administracji publicznej; stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. rażącej bezczynności; orzeczenie na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. o istnieniu obowiązku organu administracji wydania decyzji o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy; przyznania na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. od organu administracji na rzecz Strony sumy pieniężnej w wysokości 4.500 zł, która mieści się w zakresie połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasadzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu Strona opisała stan faktyczny. Wskazała na regulacje k.p.a. obowiązujące w sprawie i wyznaczone nimi terminy rozpoznania sprawy. Powołała orzecznictwo odnoszące się do przewlekłości postępowania i zasad postępowania administracyjnego. Wskazała, że naruszenie prawa przez organ administracji skutkuje dla Strony ograniczeniem podróżowania do rodziny i przyjaciół, załatwianie spraw urzędowych. Organ administracji narusza terminy rozpoznania sprawy, która nie jest skomplikowana. Skarżący nie jest informowany o przebiegu postępowania w tym o terminie rozpoznania sprawy. Uzasadniając przyznanie sumy pieniężnej Strona wywodziła, że nie jest ona wygórowana, ma działać prewencyjnie i mobilizująco na organ administracji, a dla Strony stanowić kompensatę za stratę jaką poniósł na skutek opieszałości organu administracji. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników merytorycznych prowadzących sprawy oraz niemożliwością szybkiego uzupełnienia braków kadrowych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ma to istotne znaczenie dla oceny okoliczności sprawy z punktu widzenia składanej skargi. Organ administracji przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków w latach 2018 – 2020, wskazując, że w tych okolicznościach może dojść do naruszenia terminów załatwienia sprawy. Ponownie powołując się na orzecznictwo przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności, czy też przewlekłości postępowania. W opinii organu administracji termin rozpoznawania sprawy - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a. – nie wynika opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem wskazywanej ogromnej ilości wniosków, które wymagają uważnego przeanalizowania. Sprawy wpływające do organu administracji są szczególnie skomplikowane i wymagają wnikliwej analizy, zatem dłuższe rozpoznanie sprawy ma uzasadnienie. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej organ administracji wskazał, że jej zasądzenie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. Przyznanie sumy pieniężnej nakłada na sąd obowiązek jej miarkowania i stosowania z rozwagą. Przesłanką jej orzeczenia jest stwierdzenie celowego działania, w sprawie zaś przyczyna zwłoki jest uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona bowiem Wojewoda Dolnośląski jest bezczynny w rozpoznaniu wniosku Strony i to w sposób rażący. Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności. Art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznana sprawy sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te niewątpliwie zostały istotnie przekroczone, gdyż jak wynika z akt sprawy organ administracji procedował 20 miesięcy. Niewątpliwe opisane na wstępie rozważań ustawowe terminy na rozpoznanie sprawy zostały istotnie przekroczone. Koniecznym jest zatem zważenie argumentacji organu administracji publicznej wynikającej z akt sprawy (pisma przekazującego ponaglenie wg właściwości oraz odpowiedzi na skargę) wskazującej na okoliczności od niego niezależne, takie jak ogromny wpływ wniosków, problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. w opinii Sądu nie sposób uznać, aby wskazane okoliczności mieściły się w zakresie opisanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych zaniechań organu administracji nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe zmierzające do merytorycznego rozpoznania sprawy dopiero po wniesieniu skargi, tj. po przeszło dwudziestu miesiącach. Ponadto organ administracji przepis art. 36 k.p.a. zastosował dopiero po wniesieniu przez Stronę skargi, a przekazanie ponaglenia nastąpiło z naruszeniem terminu wynikającego z art. 37 § 4 k.p.a. O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności dotyczące problemów kadrowych i napływu spraw nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter ma dostrzeżony przez Sąd z urzędu fakt powiązany z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń niewątpliwe miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od dnia 31 marca do dnia 23 maja 2020 r. Te zatem okoliczności będą niewątpliwe wpływały na ocenę działania organu administracji publicznej w tej sprawie (bezczynność). Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych, bowiem czas rozpoznawania wniosku wyniósł osiemnaście miesięcy. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji pozostawał bezczynny. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r ., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach) mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy. W tym jednak przypadku nie istniała potrzeba ich wdrażania z uwagi na osobę Skarżącego (małoletni). Jak wynika z akt postępowanie administracyjne było wyjątkowo przewlekłe, wstępna ocena wniosku Strony została przeprowadzona dopiero po wniesieniu przez nią skargi, a zatem po dwudziestu miesiącach od jego złożenia. W opinii Sądu taka bezczynność – uwzgledniająca wskazano przerwę wywołaną stanem epidemii - musi być oceniona jako rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w wydarzeniach zewnętrznych. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz Strony sumy pieniężnej. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, przy czym zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem skargi. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez Skarżącego kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, adekwatną będzie tu suma 1.300 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu bezczynności, stanowiąc dla Strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II, IV sentencji wyroku. Stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określnym terminie aktu lub interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Uwzględniając jednak okoliczność wydania w dniu 30 marca 2021 r. przez organ administracji decyzji w sprawie wniosku Strony, postępowanie w zakresie zobowiązania organu administracji do wydania aktu należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).