II OSK 3217/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 420/18 w sprawie ze skargi B. K. i J. K. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 kwietnia 2018 r. znak: ... w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania czynności oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 420/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę B. K., J. K. na decyzję S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania czynności. W skardze kasacyjnej B. K. i J. K. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 ustawy z 14.6.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę stanu faktycznego dotyczącego wybudowania i przebudowy budynku po szkole podstawowej znajdującego się na działce nr ... w miejscowości C., gmina L. w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących podstawę do nakazania przebudowania lub zamurowania okien po stronie sąsiadującej z działką skarżących; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 81 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez jego niezastosowanie i nienałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania tj. nakazania przebudowy lub zamurowania okien na stronie południowo-zachodniej budynku po szkole podstawowej na działce nr ... w miejscowości C., gmina L.; - § 12 pkt 1, 2 i 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie i przyjęcie jakoby umiejscowienie okien w budynku po byłej szkole podstawowej na działce nr ... w miejscowości C., gmina L. w odległości 1 m od granicy sąsiedniej działki, której właścicielami są skarżący B. i J. K. nie naruszało wskazanych przepisów; - art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej przez jego niezastosowanie i niezobligowanie właściciela budynku po byłej szkole podstawowej na działce nr ... w miejscowości C., gmina L. do zabezpieczenia budynku przed zagrożeniem przeciwpożarowym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 2 września 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz.1842 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na brak stanowiska stron w zakresie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu, Sąd Wojewódzki przy weryfikacji stanu faktycznego sprawy nie naruszył przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał na ustalenia organów obu instancji, zgodnie z którymi przedmiotowy budynek wzniesiony został w latach 1912-13 jako budynek szkolny, a w 1931 r. dobudowano piętro z przeznaczeniem na klasy lekcyjne i mieszkanie. Następnie na podstawie decyzji z 19 lipca 2012 r. przeprowadzone zostały roboty budowlane związane z remontem i przebudową przedmiotowego budynku. W związku z tym, że w sprawie sporne było istnienie okien w ścianie południowo-zachodniej w odległości ok. 1 m od działki skarżących oznaczonej nr. 212, to podstawowe znaczenie miało ustalenie kiedy okna zostały wykonane. Odnosząc się do tej kwestii, Sąd Wojewódzki słusznie zaznaczył, że chociaż nie zachowały się dokumenty dotyczące budowy budynku i robót budowlanych wykonanych w 1931 r., to brak podstaw do stwierdzenia, że budynek został zrealizowany samowolnie, bez zachowania obowiązujących wówczas wymogów prawnych. Uprawnione było również wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że brak jest także dowodów na to, że okna budynku od strony działki skarżących wykonane zostały w sposób samowolny, zwłaszcza że były one niezbędne dla doświetlenia pomieszczeń szkolnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego całokształt okoliczności sprawy pozwalał na przyjęcie, że sporne okna powstały wraz z robotami budowlanymi wykonanymi w okresie międzywojennym (do 1931 r.), a brak możliwości odtworzenia stanu dokumentacji budowlanej z tamtego okresu nie stanowi podstawy do domniemania nielegalności robót budowlanych. Jednocześnie należy zaznaczyć, że w sprawie nie ujawniono żadnych dowodów, które wskazywałyby na to, że dany budynek, czy też przedmiotowe otwory okienne powstały z naruszeniem prawa. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że żaden przepis Prawa budowlanego nie wprowadza domniemania samowoli tylko dlatego, że inwestor lub jego następcy po kilkudziesięciu latach nie są w stanie udokumentować legalności wykonanych robót budowlanych. Tak więc, aby organ mógł zastosować konsekwencje jakie prawo wiąże z samowolnie zrealizowaną budową należy w sposób jednoznaczny wykazać, w oparciu o istniejące dowody, że samowolne działanie inwestora rzeczywiście miało miejsce (por. wyroki NSA z 21 września 2017 r., II OSK 1290/16; z 6 lutego 2016 r. II OSK 1886/14). W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie miała również okoliczność, że w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z 19 lipca 2012 r. dotyczącą przebudowy budynku wyszczególniono wśród robót wykończeniowych wymianę okien (stolarki okiennej) w budynkach, natomiast nie przewidziano wykonania dodatkowych okien w budynku. Z kolei w toku postępowania wyjaśniono na podstawie dokumentacji budowlanej i przeprowadzonych oględzin, że nie dokonano w toku przebudowy żadnych zmian w ilości czy wielkości otworów okiennych w ścianie południowo-zachodniej. Co ważne, organ powiatowy wyjaśnił, że otwory okienne znajdujące się w ścianie od strony działki skarżących nie powodują zagrożenia pożarowego, bowiem najbliższe budynki znajdują się w odległości ponad 8 m od budynku szkolnego. W świetle takich ustaleń, niepodważonych dowodowo przez skarżących, trafne było stanowisko organów obu instancji co do braku przesłanek do zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w szczególności nałożenia obowiązku zamurowania spornych otworów okiennych. Zgodzić się należało z oceną organu odwoławczego, że sama niezgodność usytuowania ściany z otworami okiennymi w świetle obowiązujących norm określających wymagane odległości od granicy z działkami sąsiednimi, nie stanowi podstawy do prowadzenia postępowania naprawczego w sytuacji, gdy jednocześnie nie stwierdzono zagrożeń, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował rozstrzygnięcia organów obu instancji, zgodnie z którymi nie było podstaw do nałożenia obowiązku zamurowania okien w ścianie południowo-zachodniej przedmiotowego budynku w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Tym samym niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że eksponowana w skardze kasacyjnej okoliczność niezgodności umiejscowienia okien budynku z obowiązującymi aktualnie normami określonymi w § 12 pkt 1, 2 i 4 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. - nie mogła stanowić podstawy do nałożenia obowiązku likwidacji okien, skoro w przeprowadzonym postępowaniu nie wykazano, iż przedmiotowe otwory okienne wykonane zostały z naruszeniem prawa obowiązującego w czasie realizacji spornych robót budowlanych. Autor skargi kasacyjnej nie uwzględnił w przedstawionej argumentacji, że warunkiem nałożenia określonych obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego było uprzednie stwierdzenie, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Tymczasem przyjęte w sprawie stanowisko co do braku podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie zostało skutecznie podważone w skardze kasacyjnej. Podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej utrudnienia, czy ograniczenia w potencjalnej zabudowie nieruchomości skarżących nie mogły być kwalifikowane do przesłanek normowanych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się zarzuty sformułowane w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 5