II GW 5/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 28 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej z wniosku Zarządu Województwa M. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Województwa M. a Ministrem Rozwoju Regionalnego w przedmiocie wniosku o umorzenie wydatków uznanych za niekwalifikowane postanawia: wskazać Zarząd Województwa M. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku K. S. o umorzenie wydatków uznanych za niekwalifikowane UZASADNIENIE Zarząd Województwa M. pełniący w imieniu Samorządu Województwa M. rolę Instytucji Pośredniczącej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 – 2013, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Ministrem Rozwoju Regionalnego, pełniącym, w ramach tego programu, funkcję Instytucji Zarządzającej, przez wskazanie Ministra Rozwoju Regionalnego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku K. S. P. im. Św. B. A. w P. (beneficjenta Programu) o umorzenie w całości wydatków uznanych za niekwalifikowane poniesionych w ramach projektu "[...]". W uzasadnieniu wnioskodawca wyjaśnił, że K. S. P. im. Św. B. A. w P. wnioskiem z [...] marca 2011 r. zwróciło się do Marszałka Województwa M. o wszczęcie postępowania w sprawie umorzenia w całości wydatków uznanych za niekwalifikowalne w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 – 2013 (projekt "[...]"). Marszałek Województwa M. postanowieniem z [...] marca 2011 r., powołując się na art. 61 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej: ustawa o finansach publicznych), przekazał wniosek beneficjenta Instytucji Zarządzającej - Ministrowi Rozwoju Regionalnego. Zgodnie, z wymienionym przepisem, organem właściwym w sprawach wydawania decyzji w odniesieniu do należności wynikających z płatności w ramach programów finansowanych ze środków europejskich jest: instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca lub wdrażająca, będące jednostkami sektora finansów publicznych, jeżeli instytucja pośrednicząca lub wdrażająca posiada upoważnienie od instytucji zarządzającej, lub - w przypadku instytucji wdrażającej - od instytucji pośredniczącej. Minister Rozwoju Regionalnego pismem z [...] maja 2011 r. przekazał wniosek Marszałkowi Województwa M. W uzasadnieniu wskazał, że z § 3 ust. 2 lit. m) Porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego PO KL zawarte 22 czerwca 2007 r., w brzmieniu nadanym mu aneksem nr 4 z 5 stycznia 2010 r., zawartego pomiędzy Zarządem Województwa M. a Ministrem Rozwoju Regionalnego wynika upoważnienie dla Zarządu Województwa jako Instytucji Pośredniczącej do wydawania decyzji, w tym o umorzeniu należności wskazanych we wniosku K. S. P. im. Św. B. A. w P. W ocenie Zarządu Województwa M. stanowisko Ministra jest nieprawidłowe. Zdaniem wnioskodawcy, że Minister Rozwoju Regionalnego, któremu postanowieniem przekazano do załatwienia wniosek zgodnie z właściwością, nie był uprawniony do ponownego przekazania tego wniosku w trybie art. 65 § 1 k.p.a., lecz powinien był wystąpić do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia lub złożyć wniosek do Naczelnego Sadu Administracyjnego o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy obydwoma organami. Zarząd Województwa M. ponadto podkreślił, że rozpoznawana sprawa dotyczy umowy o dofinansowanie projektu, na mocy której beneficjent uzyskał dofinansowanie w formie dotacji rozwojowej 19 listopada 2009 r., a więc pod rządami ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej: ustawa o finansach publicznych z 2005 r.). Przepis art. 113 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241, dalej: Przepisy wprowadzające) stanowi, że dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych (tj. przed dniem 1 stycznia 2010 r.) podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów, czyli ustawy o finansach publicznych z 2005 r. Tym samym, zgodnie z art. 211 ust. 5 tej ostatnio powołanej ustawy do decyzji o zwrocie środków w zakresie nieuregulowanym stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej (w tym te dotyczące stosowania ulg w spłacie zobowiązań) a uprawnienia organu podatkowego w tym zakresie przysługują Instytucji Zarządzającej. Zdaniem Zarządu Województwa M., powyższe uregulowanie dotyczy również wydawania decyzji o umorzeniu należności uznanych za niekwalifikowalne. Wnioskodawca zauważył jednocześnie, że upoważnienie do wydawania decyzji, m.in. w sprawie umorzenia należności, wynikające z Porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego Programu operacyjnego Kapitał Ludzki z 22 czerwca 2007 r. w brzmieniu nadanym Aneksem nr 4 z 5 stycznia 2010 r., odnosi się do stanów zaistniałych po wejściu w życie przepisów obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych. Mając na uwadze, że beneficjent uzyskał dofinansowanie w formie dotacji rozwojowej [...] listopada 2009 r., brak jest podstaw do załatwienia wniosku przez Zarząd Województwa M. Minister Rozwoju Regionalnego w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Zarządu Województwa M. jako organu właściwego do załatwienia wniosku. Zdaniem Ministra Rozwoju Regionalnego, uprawnienie Zarządu Województwa M. do wydawania decyzji, o których mowa w art. 61 ustawy o finansach publicznych wynika wprost z § 3 ust. 2 lit. m) Porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego PO KL zawarte 22 czerwca 2007 r., w brzmieniu nadanym mu aneksem nr 4 z 5 stycznia 2010 r. Instytucja Zarządzająca nie podzieliła argumentacji wnioskodawcy dotyczącej zastosowaniu w sprawie przepisów ustawy o finansach publicznych z 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Spór kompetencyjny pomiędzy Zarządem Województwa M. pełniącym w imieniu Samorządu Województwa M. rolę Instytucji Pośredniczącej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki a Ministrem Regionalnym, pełniącym funkcję Instytucji Zarządzającej powstał w związku z koniecznością rozpatrzenia wniosku K. S. P. im. Św. B. A. w P. o umorzenie w całości wydatków uznanych za niekwalifikowalne w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 – 2013. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wymagało w pierwszej kolejności rozważenia, jakie przepisy prawa materialnego będą miały zastosowanie do załatwienia wniosku, gdyż ma to bezpośredni wpływ na ustalenie organu właściwego. Wniosek K. S. P. im. Św. B. A. o umorzenie w całości wydatków uznanych za niekwalifikowane został złożony [...] marca 2011 r., a więc po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych. Jednakże Zarząd Województwa M., powołując się na treść art. 113 ust. 1 Przepisów wprowadzających wywodził, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić na podstawie ustawy o finansach publicznych z 2005 r. Powołany przepis stanowi, że dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że dotacja została udzielona na podstawie umowy o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki zawartej [...] listopada 2009 r. Stanowisko Zarządu Województwa M. o konieczności rozpatrzenia wniosku z [...] marca 2011 r. należałoby podzielić, gdyby w sprawie chodziło o zwrot dotacji. Tymczasem wniosek Stowarzyszenia dotyczy udzielenia ulgi w spłacie należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programu finansowanego z udziałem środków europejskich. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zakresie pojęcia zwrot dotacji nie mieści się udzielanie ulg w spłacie wspomnianych należności. Nie można bowiem pominąć, że chociaż udzielanie ulg jest w pewien sposób związane z obowiązkiem zwrotu dotacji, to niewątpliwie chodzi o dwie różne instytucje przewidziane w ustawie o finansach publicznych, których stosowanie oparte jest na odmiennych podstawach materialnoprawnych. Wykładnia przepisów dotyczących stosowania przepisów dotychczasowych, jako wyjątek od zasady bezpośredniego działania nowej ustawy, powinna być ścisła i nie może prowadzić do objęcia działaniem tych przepisów przypadków innych, niż wyraźnie określone w Przepisach wprowadzających. Wnioskodawca formułując stanowisko w sprawie sporu kompetencyjnego nie dostrzegł, że art. 113 ust. 1 Przepisów wprowadzających dotyczy wyłącznie zwrotu dotacji i nie może mieć zastosowania do udzielania ulg w spłacie należności z tego tytułu. W tym miejscu należy zauważyć, że rozpatrzenia wniosku na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych z 2005 r. nie uzasadnia także treść art. 115 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Powołany przepis stanowi, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie Przepisów wprowadzających to jest przed 1 stycznia 2010 r. , stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak już wspomniano wniosek o umorzenie w całości wydatków uznanych za niekwalifikowane został złożony [...] marca 2011 r., zatem art. 115 ust. 1 Przepisów wprowadzających nie mógł mieć do niego zastosowania. W świetle dotychczasowych ustaleń stwierdzić należy, że wniosek K. S. Pomocy im. Św. B. A. w P. o umorzenie w całości wydatków uznanych za niekwalifikowalne w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 – 2013 powinien być załatwiony na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 60 pkt 6 ostatnio wymienionej ustawy środkami publicznymi stanowiącymi nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno – prawnym są należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich. W myśl art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych właściwy organ na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ustawy ulg (tj. umorzenie należności w całości albo w części, odroczenie ich spłaty lub rozłożenie na raty) w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 ustawy. Właściwość organów do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych określa art. 61 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania wspomnianych decyzji w przypadku płatności w ramach programów finansowanych ze środków europejskich – instytucje zarządzające, pośredniczące lub wdrażające, będące jednostkami sektora finansów publicznych, jeżeli instytucja pośrednicząca lub wdrażająca posiada upoważnienie od instytucji zarządzającej, lub – w przypadku instytucji wdrażającej – od instytucji pośredniczącej. Zauważyć należy, że powołany przepis określa właściwość organów w odniesieniu do wszelkich decyzji dotyczących należności, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, a więc także wymienionych w art. 64 ust. 1 powołanej ustawy. W rozpoznawanej sprawie okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego jest zawarcie przez Ministra Rozwoju Regionalnego, będącego Instytucją Zarządzającą w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 – 2013 i Samorząd Województwa M., w imieniu którego Zarząd Województwa M. pełni w tym programie funkcję Instytucji Pośredniczącej, Porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego Programu operacyjnego Kapitał Ludzki z 22 czerwca 2007 r. W Aneksie nr 4 do tego porozumienia, zawartym 5 stycznia 2010 r. wprowadzono zmiany w § 3 Porozumienia między innymi w ten sposób, że dodano w ust. 2, określającym obowiązki Instytucji Pośredniczącej w ramach powierzonych zadań, lit. "m" w brzmieniu: "wydawania decyzji, o których mowa w art. 61 ustawy o finansach publicznych". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści § 3 ust. 2 lit. m) Porozumienia wynika upoważnienie dla Instytucji Pośredniczącej, o którym mowa w art. 61 ust. pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z § 5 Aneksu nr 4, wszedł on w życie z dniem 1 stycznia 2010 r., a zatem w dacie składania wniosku obowiązywało Porozumienie w brzmieniu nadanym tym Aneksem. W związku z tym należało podzielić stanowisko Ministra Rozwoju Regionalnego, że organem właściwym do załatwienia wniosku K. S. P. im. Św. B. A. w P. jest Zarząd Województwa M. pełniący w imieniu Samorządu Województwa M. funkcję Instytucji Pośredniczącej. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny ocenia jako wadliwe działanie Ministra Rozwoju Regionalnego, który po przekazaniu mu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. podania strony, przekazał to podanie z powrotem Zarządowi Województwa M., powołując się również na art. 65 § 1 k.p.a. Wprawdzie w powołanym przepisie nie ma uregulowań wprost określających moc wiążącą wydanych na jego podstawie postanowień, jednakże stosując poprzez art. 126 k.p.a. regułę przewidzianą w art. 110 k.p.a. należy przyjąć, że organ, któremu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. zostało przekazane podanie, jest związany treścią postanowienia o przekazaniu. Obalenie mocy wiążącej takiego postanowienia może nastąpić w wyniku wniesienia zażalenia bądź w trybach nadzwyczajnych, jak również na drodze rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego na zasadach wynikających z art. 22 k.p.a. ( por. postanowienie NSA z 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 34/05, ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 40) W sytuacji gdy Minister Rozwoju Regionalnego kwestionował swoją właściwość do rozpoznania przekazanego mu wniosku, to powinien stosownie do art. 22 § 3 pkt 2 k.p.a. wystąpić do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, zamiast przekazywać podanie strony Zarządowi Województwa M. W granicach sprawy sądowoadministracyjnej wszczętej wnioskiem Zarządu Województwa M. nie mieściła się kontrola zgodności z prawem postanowienia Ministra Rozwoju Regionalnego, a ujawnione uchybienie w działaniu organu nie stanowiło negatywnej przesłanki dla rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, gdyż istotnie spór ten powstał, a jego rozstrzygnięcie należy do kognicji sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowił jak w sentencji.