III SA/Kr 885/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Szczucinie z dnia 1 marca 2011r. nr V/33/11 w przedmiocie zniesienia oraz utworzenia jednostek pomocniczych Miasta Szczucin oraz zakresu ich działania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości UZASADNIENIE wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 października 2012r. W dniu 1 marca 2011r. Rada Miejska w Szczucinie podjęła uchwałę Nr V/33/11 w sprawie zniesienia oraz utworzenia jednostek pomocniczych Miasta Szczucin oraz określenia zakresu ich działania. Uchwała została podjęta na podstawie art. 5, art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.). Pismem z dnia 17 maja 2012r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Szczucinie domagając się stwierdzenia jej nieważności. Organ nadzoru wyjaśnił, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego oraz dokonanej oceny nadzorczej ustalono, iż zaskarżona uchwała została podjęta bez przeprowadzenia rzeczywistych konsultacji z mieszkańcami, czyli nie dopełniono wymogu określonego w normie prawnej ujętej w przepisie art. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda Małopolski stwierdził, iż w art. 4a ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca wskazał przypadki, w których przeprowadzane są konsultacje. Ponadto art. 5a ust. 2 w/w ustawy stanowi, iż zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Użycie przez ustawodawcę terminu "określa" oraz wskazanie konkretnej formy "uchwała rady gminy" powoduje, zdaniem skarżącego, że kwestia ta nie może zostać uregulowana w żadnej innej formie. Wojewoda Małopolski stwierdził, iż aby dopełniony został wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami danej gminy, konieczne i niezbędne jest podjęcie przez radę gminy uchwały, w której zawarte będą zasady oraz tryb przeprowadzenia tych konsultacji. Za niewystarczający warunek spełnienia uregulowań zawartych w art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym skarżący uznał prowadzenie szeroko zakrojonej akcji informacyjnej oraz konsultacji przy okazji zebrań wiejskich zwoływanych w innej sprawie. Zdaniem Wojewody Małopolskiego wykładnia celowościowa tego przepisu przemawia za kategorycznym uznaniem, iż podjęcie uchwały w sprawie utworzenia jednostek pomocniczych poprzedza podjęcie uchwały o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami gminy, a konsultacje te winny zostać przeprowadzone w sposób sformalizowany, zaś uchwała winna precyzować sposób i warunki takich konsultacji. Organ nadzoru stwierdził, iż zebrane dokumenty przemawiają za stanowiskiem, iż podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami w rozumieniu art. 5 ustawy o samorządzie gminnym, a co za tym idzie tryb i sposób przeprowadzenia konsultacji nie odpowiadają wymogom tego przepisu, a w szczególności jego wykładni przyjętej w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz przez komentatorów. Za niespełniające wymogów określonych w art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda Małopolski uznał wyjaśnienia oraz informacje przedstawione przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Szczucinie wskazujące na wystąpienie do Burmistrza o przeprowadzenie konsultacji społecznych, informowanie członków społeczności Gminy Szczucin na zebraniach wiejskich o zamiarze zniesienia oraz utworzenia jednostek pomocniczych, czy udostępnienie przez jednego z radnych strony internetowej zawierającej informację o takim zamiarze wraz z możliwością zamieszczania komentarzy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Szczucinie wniosła o oddalenie skargi. Rada Miejska nie zgodziła się z zarzutem organu nadzoru, iż podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone rzeczywistymi konsultacjami z mieszkańcami. Zdaniem Rady Miejskiej w przedmiotowej sprawie zostało wykonane wszystko co było możliwe. Rada była świadoma konieczności przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, o czym świadczy pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej w Szczucinie skierowane do Burmistrza z prośbą o przeprowadzenie konsultacji. Ponadto Rada dysponowała zapewnieniami Burmistrza, że prowadzone konsultacje ze społeczeństwem podczas sporządzania dokumentacji niezbędnej do odzyskania praw miejskich Miasta Szczucin są lub były wystarczające i wyczerpują potrzeby w tym zakresie, czyli podczas zniesienia i tworzenia jednostek pomocniczych Miasta. Rada Miejska w Szczucinie stwierdziła, iż nie wie czemu Burmistrz nie przeprowadził tych konsultacji, skoro były one niezbędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody Małopolskiego z dnia 17 maja 2012r. wniesiona na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.), a będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga Wojewody Małopolskiego została przez Sąd uznana za dopuszczalną, gdyż została wniesiona po upływie terminu 30 dni od doręczenia uchwały Wojewodzie, o którym mowa w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g., tj. od dnia 8 marca 2011r. (k. 13) Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w Szczucinie w sprawie zniesienia oraz utworzenia jednostek pomocniczych Miasta Szczucin oraz określenia zakresu ich działania. Uchwała została podjęta na podstawie art. 5, art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 40 ust. 2 pkt 1 cyt. wyżej ustawy o samorządzie gminnym. Art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy". Również art.35 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, iż "Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami" nie pozostawia żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała powinna była być pojęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być utworzony. Art. 5a ust. 2 u.s.g. przewiduje, że "Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy". Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów oraz z odpowiedzi na skargę Rady Miejskiej w Szczucinie wynika, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone konsultacjami z mieszkańcami przeprowadzonymi w sposób przewidziany w cytowanych powyżej przepisach. Rada Miejska w Szczucinie stwierdziła, iż nie wie dlaczego Burmistrz nie przeprowadził tych konsultacji, skoro były one niezbędne. W aktach znajdują się dokumenty z prawidłowo prowadzonych konsultacji dotyczących podjęcia uchwały w sprawie zmiany statusu miejscowości Szczucin, nie mogą one jednak być uznane za wystarczające do podjęcia także uchwały zaskarżonej. Zaskarżona uchwała dotyczy bowiem całkiem innej sprawy, a mianowicie "zniesienia oraz utworzenia jednostek pomocniczych Miasta Szczucin oraz określenia zakresu ich działania". Należy zatem przyjąć, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w sprawie zniesienia oraz utworzenia jednostek pomocniczych Miasta Szczucin oraz określenia zakresu ich działania, w ogóle nie została poddana społecznej konsultacji z mieszkańcami. Z wyjaśnień Rady wynika, że informacje na temat planowanej uchwały zostały uprzednio podane do wiadomości mieszkańców za pomocą strony internetowej jednego z radnych. Nie może to być uznane za wystarczające do spełnienia ustawowego wymogu poprzedzenia podjęcia uchwały konsultacjami z mieszkańcami. Projekt tego rodzaju uchwały nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie mieszkańcom terenu, którego uchwała ma dotyczyć adekwatnych wyjaśnień oraz stworzenie realnych możliwości przekazania przez te osoby uwag, a wreszcie – rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Za niewystarczające uznać też należy ogólne informowanie mieszkańców o planach stworzenia nowych jednostek pomocniczych przy okazji zebrań wiejskich zwoływanych w innej sprawie (por. A. Szewc, Komentarz do art. 5 a ustawy o samorządzie gminnym", Warszawa 2010). Nie może ulegać wątpliwości, że dla spełnienia wymogu o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego terenu, na którym mają być utworzone jednostki pomocnicze i odnośnie do projektu konkretnej uchwały, która ma być podjęta. Powyższej wady zaskarżonej uchwały nie konwalidują wyjaśnienia Rady, że była ona świadoma konieczności przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, o czym świadczy pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej w Szczucinie skierowane do Burmistrza z prośbą o przeprowadzenie konsultacji oraz że Rada dysponowała zapewnieniami Burmistrza, że prowadzone konsultacje ze społeczeństwem podczas sporządzania dokumentacji niezbędnej do odzyskania praw miejskich Miasta Szczucin są lub były wystarczające i wyczerpują potrzeby w tym zakresie, czyli podczas zniesienia i tworzenia jednostek pomocniczych Miasta. Należy zatem uznać, że zaskarżona uchwała wydana została bez spełnienia wymogu przewidzianego w art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wynik konsultacji w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie zniesienia lub utworzenia jednostki pomocniczej (por. E. Olejniczak-Szałowska, "Konsultacje we wspólnocie samorządowej", Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też P. Chmielnicki [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s.257). Należy zatem uznać, że zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność. Dlatego też orzeczono jak w sentencji, na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust.1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.