I GSK 1501/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 1042/16 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu gminy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA) wyrokiem z 12 stycznia 2017 r., III SA/Wr 1042/16, oddalił skargę J. R. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej: SKO) z [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji. WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący prowadzi [...] Przedszkole Niepubliczne w L. W 2012 r. została mu przekazana z budżetu Miasta L. dotacja na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola niepublicznego w wysokości 773.993,98 zł. Z uwagi na brak możliwości weryfikacji prawidłowości wykorzystania dotacji w trakcie kontroli ze względu na odmowę przekazania dokumentacji kontrolującym, [...] października 2013 r. wszczęto postępowanie administracyjne. W wyniku którego Prezydent Miasta L. (dalej: Prezydent) decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymaną w mocy decyzją SKO z [...] sierpnia 2014 r. o zwrocie części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Decyzja SKO została uchylona przez WSA wyrokiem z 26 lutego 2015 r. III SA/Wr 788/14, a decyzja Prezydenta została uchylona decyzją SKO z [...] czerwca 2015 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent decyzją z [...] lutego 2016 r. ustalił wysokość dotacji wykorzystanej w 2012 r. niezgodnie z przeznaczeniem przez skarżącego w kwocie 54.048,59 zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że niezgodnie z przeznaczeniem dotacji wydatkowane zostały następujące kwoty: 40.811,29 zł na zakup artykułów spożywczych; 350,95 zł na zakup towarów przez firmę [...] J. R. (prowadzona przez stronę działalność gospodarcza w innym zakresie); 7.686,03 zł na eksploatację samochodu osobowego marki [...]; 2.952 zł na zakup usług prawnych; 900 zł na opłatę składek członkowskich w stowarzyszeniu przedszkoli niepublicznych; 922,40 zł na zakup towarów o charakterze prywatnym; 425,92 zł na zakup kawy i piwa. Ponadto Prezydent stwierdził, że brak jest możliwości uznania jako podlegającej sfinansowaniu z dotacji wpłaty gotówkowej w kwocie 54.048,00 zł na rzecz firmy A. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego SKO decyzją z [...] maja 2016 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z [...] lutego 2016 r. W jej uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że związane jest oceną prawną co do dalszego postępowania wyrażoną w wyroku WSA z 26 lutego 2015 r. W związku z tym za wydatki, o których mowa w art. 90 ust. 3d z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: u.s.o.), nie mogą być uznane koszty poniesione w związku z eksploatacją samochodu osobowego, koszty związane z opłaceniem składki członkowskiej w Stowarzyszeniu Przedszkoli Niepublicznych, koszty usług prawnych, koszty zakupu towarów o charakterze prywatnym. SKO stwierdziło również, że koszty zakupu żywności, stanowiące element zryczałtowanej opłaty za wyżywienie dziecka, nie mogły zostać sfinansowane z dotacji, skoro zostały sfinansowane przez rodziców, a strona nie wykazała, by koszty te były wyższe. SKO wyjaśniło, że kontroli dokonuje organ udzielający dotacji i organ ten wyznacza osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli. Jednakże w przypadku, gdy w toku kontroli nie zostaną przedstawione wymagane dokumenty, z żądaniem ich dostarczenia kontrolującemu może wystąpić sam organ lub inny pracownik organu w oparciu o posiadane upoważnienie organu. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję SKO. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że zgodnie z art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: u.f.p.), dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5). Następnie wskazał, że art. 90 ust. 3d u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym w roku udzielenia i wykorzystania dotacji, tj. 2012) stanowił, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Oznacza to, że dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wobec tego wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., będzie polegało w szczególności na przeznaczeniu środków z dotacji na realizację innych zadań lub celów, aniżeli te, na które została udzielona. Mając powyższe na uwadze WSA podzielił stanowisko SKO, że zasadnie zakwestionowano wydatki skarżącego na zakup żywności dla przedszkola i wskazał szczegółowo na przyczyny takiego uznania. W zakresie pozostałych wydatków, WSA wskazał na związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku WSA z 26 lutego 2015 r. III SA/Wr 788/14. W którym jednoznacznie uznano, że za wydatki, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o., nie mogą być uznane koszty poniesione w związku z eksploatacją samochodu osobowego [...], koszty związane z opłacaniem składki członkowskiej w Stowarzyszeniu Przedszkoli Niepublicznych oraz koszty usług prawnych, jako służące realizacji zadań organu prowadzącego przedszkole. Sąd w wyroku tym również uznał, że za wydatki, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o., nie mogą być uznane kwoty wydatkowane na zakup towarów o charakterze prywatnym: drewna do kominka, czasopism dla dorosłych, artykułów kosmetycznych dla dorosłych, odzieży dla dorosłych i dzieci, wydatki na zakup kawy i piwa. Łączna kwota powyższych wydatków, niepodlegających rozliczeniu z otrzymanej dotacji wynosi 54.048,59 zł. WSA odniósł się także do zarzutu skargi, dotyczącego wpłatę gotówkowej w kwocie 54.048,00 zł na rzecz firmy A. W tym zakresie WSA wskazał, że mając na uwadze całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, oświadczenie skarżącego co do pokrycia z dotacji wpłaty gotówkowej w kwocie 54.048,59 zł nie jest wiarygodne. Skarżący w celu rozliczenia dotacji przedłożył faktury, rachunki, listy płac i inne dokumenty na łączną kwotę 773.993,98 zł (kwota otrzymanej dotacji), jednak wśród tych dokumentów nie było dowodu wpłaty z 31 grudnia 2012 r. Także ze sporządzonego rozliczenia dotacji na kartach podatkowej księgi przychodów i rozchodów nie wynika, aby w grudniu 2012 r. taki wydatek został poniesiony z otrzymanej dotacji. Ponadto ze składanych co miesiąc rozliczeń dotacji wynika, że kwota otrzymanej w danym miesiącu dotacji wydatkowana była na bieżąco i żadna kwota z dotacji nie przechodziła do rozliczenia na następny miesiąc. Potwierdza to także rozliczenie dotacji sporządzone na kartach podatkowej księgi przychodów i rozchodów. Mając na uwadze inne wydatki poniesione w grudniu 2012 r. z kwoty otrzymanej dotacji, skarżący nie miał możliwości sfinansowania z dotacji 31 grudnia 2012 r. wydatku gotówkowego 54.048,59 zł. WSA wskazał także, że skarżący w piśmie z 23 lipca 2015 r. wyjaśnił, że od stycznia do grudnia 2012 r. z rachunku bankowego, na który organ przekazywał dotację, przelał 100.700,00 zł na swój osobisty rachunek bankowy i rachunek bankowy małżonki. W trackie 2012 r. dokonali wraz z małżonką wielu wypłat gotówkowych i 31 grudnia 2012 r. dysponował gotówką przekazaną firmie A. Jednakże pomimo wezwania organu z 18 sierpnia 2015 r. do przedłożenia dokumentów potwierdzających wypłaty gotówkowe z rachunków zasilanych dotacją, skarżący nie przedłożył dowodów wypłaty wskazywanej kwoty. Wobec powyższego, w ocenie WSA, organy słusznie uznały, że o przeznaczeniu dotacji na cele wskazane w art. 90 ust. 3d u.s.o. nie może świadczyć zasilanie z rachunku bankowego, na który organ przekazywał dotację, innych rachunków bankowych skarżącego i jego małżonki. Skarżący nie przedstawił dowodów potwierdzających, że faktycznie 31 grudnia 2012 r. dysponował niewykorzystaną jeszcze kwotą dotacji 54.048,59 zł, którą następnie mógł przekazać firmie A. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 90 ust. 3f u.s.o. poprzez wydanie decyzji na podstawie wadliwie wykonanych czynności kontrolnych z udziałem osób nieupoważnionych do kontroli, ponieważ upoważniona do przeprowadzenia kontroli była M. S., a pisma kierowane do strony w trakcie kontroli były podpisane przez osoby nieupoważnione: J. L. i L. D. W odniesieniu do tego zarzutu WSA stwierdził, że skarżący nie wykazał jednak, jaki wpływ na wynik sprawy miało podpisanie pisma z 21 marca 2013 r., wzywającego kontrolowanego do uzupełnienia przedstawionej do kontroli dokumentacji przez J. L. oraz podpisanie pisma z 10 kwietnia 2013 r., wyjaśniającego uprawnienia J. L. do działania przez L. D. W ocenie WSA okoliczności te nie mogły wpłynąć na wynik sprawy. W protokole kontroli z [...] września 2013 r. osoba kontrolująca stwierdziła, że z uwagi na odmowę udzielenia przez kontrolowanego wyjaśnień i przekazania dokumentacji potwierdzającej przekazanie środków finansowych z otrzymanej dotacji na bieżące wydatki przedszkola, brakuje możliwości weryfikacji prawidłowości jej wykorzystania. Z uwagi na powyższe w [...] października 2013 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu udzielonej w 2012 r. dotacji. W konsekwencji decyzje organów wydane zostały po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w trakcie którego został zgromadzony obszerny materiał dowodowy. Z powyższych względów WSA oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Skargą kasacyjną skarżący zaskarżył wyrok WSA w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy: 1) art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez uznanie, że skarżący wydatkował dotację otrzymaną w 2012 r. niezgodnie z przeznaczeniem; 2) art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez przyjęcie, że wpłata gotówkowa z 31 grudnia 2012 r. w kwocie 54.048,59 zł nie może zostać uznana za wydatek bieżący placówki pokryty z otrzymanej dotacji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 90 ust. 3f u.s.o. poprzez jego niezastosowanie, czego wynikiem był brak stwierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta L. wydana została na podstawie wadliwie wykonanych czynności kontrolnych oraz, że wykonana została przez osoby nieuprawnione, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na przytoczone podstawy skarżący wniósł o uchylenie wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. SKO odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożyło. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie zaistniały. Przypomnieć należy, że skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, wedle art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Przy czym fakt, że granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczają podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, uzasadnia konieczność należytego ich sformułowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zatem wniesioną skargę kasacyjną w granicach jej zarzutów. Wskazać należy, że zarzuty te zostały oparte tylko na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj. art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. przez uznanie, że skarżący wydatkował dotację niezgodnie z przeznaczeniem, art. 90 ust. 3d u.s.o. przez przyjęcie, że wpłata gotówkowa z 31 grudnia 2012 r. w kwocie 54.048,59 zł nie może zostać uznana za wydatek bieżący placówki pokryty z otrzymanej dotacji oraz art. 90 ust. 3f u.s.o. przez jego niezastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że taki sposób sformułowania zarzutów – w postaci niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego – nie jest skuteczne w sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie chce zakwestionować wadliwe według jego oceny ustalenia stanu faktycznego. Próba bowiem zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. np. wyroki NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1633/15 oraz sygn. akt II FSK 1690/15; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Ponadto w orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyroki NSA z: 5 września 2014 r., I OSK 1119/13; 2 czerwca 2017 r., II GSK 5431/16; zob. także M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 759). Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów opartych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc nie jest kwestionowana prawidłowości ustalonego w sprawie stanu faktycznego jako podstawa rozstrzygnięcia WSA. Oznacza to, że istotne ustalenia organów, zaakceptowane przez WSA, w zakresie – po pierwsze – braku przedstawienia przez skarżącego dowodów potwierdzających, że 31 grudnia 2012 r. dysponował niewykorzystaną kwotą dotacji 54.048,59 zł, którą następnie mógł przekazać firmie A. oraz – po drugie – braku wykazania przez skarżącego jaki wpływ na wynik sprawy miało podpisanie pisma z 21 marca 2013 r., wzywającego kontrolowanego do uzupełnienia przedstawionej do kontroli dokumentacji przez J. L. i podpisanie pisma z 10 kwietnia 2013 r., wyjaśniającego uprawnienia J. L. do działania przez L. D., nie zostały podważone. Przy czym – co istotne – w skardze kasacyjnie, choć w sentencji wskazano na błędną wykładnię ww. przepisów przez WSA, to już przy ich szczegółowym wymienieniu forma ich naruszenia wskazywała na ich błędne zastosowania bądź niezastosowanie. Dodać należy, że również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano na czym miała polegać błędna wykładnia wskazanych przepisów przez WSA i jak, według skarżącego, należy je interpretować. Motywy skargi kasacyjnej zostały poświęcone wykazaniu nieprawidłowości w ustaleniach stanu faktycznego, a zarzutów naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie nie przedstawiono. W konsekwencji powoduje to, że nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej. Z opisanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.