II OZ 929/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz po rozpoznaniu w dniu 5 października 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. J.- S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2012/06 w przedmiocie oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi M. J- S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE M. J. – S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...], nr [...], wydaną w wyniku wznowienia postępowania i odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...], nr [...], nakazującej M. S. rozbiórkę obiektu budowlanego położonego w miejscowości B., dz. nr (...). Postanowieniem z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2012/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek M. J. - S. o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...], nr [...]. Sąd wywiódł, iż warunkiem merytorycznego rozpatrzenia wniosku jest właściwe jego uzasadnienie, tj. wykazanie przez wnioskodawcę, że w sprawie zachodzą dwie pozytywne przesłanki z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uzasadnienie to winno jednak odnosić się do konkretnych zdarzeń. Przy czym jak wskazał Sąd, to na stronie spoczywa obowiązek wykazania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody (majątkowej, a także niemajątkowej) lub spowodowania trudnych o odwrócenie skutków. Wskazanie we wniosku na istnienie dużego prawdopodobieństwa uchylenia zaskarżonej decyzji i związanej z tym groźby wypłaty odszkodowania przez Skarb Państwa, nie uzasadniają zaś zdaniem Sądu wstrzymania wykonania decyzji. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie, domagając się zmiany zaskarżonego postanowienia i wstrzymania wykonania decyzji do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej, którą jak wskazała zamierza wnieść od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., oddalającego skargę. Podnosząc, iż całkowite rozebranie obiektu budowlanego spowoduje wyrządzenie znaczonej szkody skarżąca wskazała, iż wartość obiektu szacuje się na około (...) zł. Dodała ponadto, iż obiekt ten jako związany z rodziną skarżącej, ma dla niej również wartość emocjonalną. Wykonanie zaskarżonej decyzji pozbawi ją majątku, a co się z tym wiąże również możliwości użytkowania obiektu. Powołując się na art. 165 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca wskazała na ewentualną odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa związaną z wydaniem decyzji powodującej powstanie rzeczywistej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków prawnych, wiążących się z wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Podniosła ponadto, iż przedmiotowy obiekt spełnia obecnie zasadniczą rolę jako miejsce jedynego letniego wypoczynku dla niej i jej rodziny. Nie stanowi on przy tym zagrożenia dla środowiska i nie grozi katastrofą budowlaną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie ma usprawiedliwionych podstaw. Wstrzymanie wykonania aktu regulują przepisy art. 61 § 1 – 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). W pierwszej kolejności odnotować trzeba regułę sformułowaną w art. 61 § 1 P.p.s.a., według której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Unormowanie przewidziane w art. 61 § 3 tej ustawy należy zatem odczytywać jako odstępstwo od reguły. Wstrzymanie wykonania aktu jest możliwe tylko wtedy, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dalej zauważyć należy, wynikający z art. 61 § 3 P.p.s.a., brak możliwości wstrzymania wykonania aktu z urzędu przez sąd. Wstrzymanie wykonania uwarunkowane jest złożeniem przez skarżącego wniosku w tym zakresie. Możliwość wstrzymania wykonania aktu dotyczy, w myśl art. 61 § 3 zdanie trzecie P.p.s.a., także aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Dopuszczalne jest zatem domaganie się wstrzymania decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego w postępowaniu ze skargi na decyzję o odmowie uchylenia, w postępowaniu wznowieniowym, wspomnianej decyzji nakazującej rozbiórkę (por. Włodzimierz Ryms "Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności" [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wybrane zagadnienia). Materiał na Konferencję Sędziów NSA, Warszawa 2003, s. 40 – cytowany przez Jana Pawła Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 122). Po tych wstępnych uwagach rozważyć można kontrowersyjne, także w niniejszej sprawie, zagadnienie aktywności sądu, rozpatrującego wniosek o wstrzymanie wykonania aktu. Przypomnieć warto, iż ukształtowały się dotychczas, w tej kwestii, w zasadzie dwa stanowiska. Pierwsze z nich sprowadza się do oceny o braku możliwości merytorycznego rozpoznania przez sąd wniosku niezawierającego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04, niepublikowane; Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Kantor Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2005, s. 168). Pogląd drugi wyraża się w tym, iż wniosek o wstrzymanie wykonania aktu tylko częściowo oparty jest na zasadzie skargowości. Zasada ta obowiązuje tylko w zakresie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. W rezultacie sąd ma obowiązek uwzględniać z urzędu okoliczności decydujące o wstrzymaniu bądź odmowie wstrzymania wykonania aktu (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt II OZ 155/05, niepublikowane, treść zawarta w Orzecznictwie w Sprawach Samorządowych 2005/3/72; Mariusz Bogusz, glosa do w/w postanowienia NSA z dnia 31 marca 2005 r., Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa 2006/1/1). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie opowiada się za tym drugim stanowiskiem. Obowiązek kierowania się zasadą skargowości kończy się na etapie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania. Na etapie rozpoznawania wniosku Sąd winien brać pod rozwagę również i te okoliczności, które nie zostały powołane przez skarżącego. Ustawodawca nie uzależnił możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu od wykazania przez stronę, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W treści art. 61 § 3 P.p.s.a. nie zawarto wyrażenia "jeżeli strona wykaże" bądź wyrażenia podobnego do tego, jakim ustawodawca posłużył się np. w art. 246 § 1 i 2 P.p.s.a. Wypowiedź ustawodawcy zawarta w art. 61 § 3 P.p.s.a. rozpoczyna się od uzależnienia podjęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności od złożenia wniosku przez skarżącego. Z obowiązku złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności nie można jednak, jak już wyżej wskazano, wyprowadzać tezy o pełnym obowiązywaniu zasady skargowości w postępowaniu o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Prawidłowość takiej wykładni art. 61 § 3 P.p.s.a. potwierdzają pozostałe człony tego artykułu. Warto zwrócić uwagę na art. 61 § 4 P.p.s.a., który pozwala zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności postanowienie w sprawie wstrzymania aktu lub czynności. Wniosek, jaki płynie z tego przepisu, jest taki, że Sąd ma obowiązek uwzględniać z urzędu, a więc i bez wniosków strony, okoliczności decydujące o wstrzymaniu bądź odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności zaskarżonych do Sądu. Skoro w toku postępowania sąd ma z urzędu brać pod uwagę te okoliczności, to ten sam obowiązek ciąży na sądzie każdorazowo przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (patrz: uzasadnienie w/w postanowienia NSA z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt II OZ 155/05). Uwagi te odnoszą się w szczególności do postępowania o wstrzymanie wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Rozbiórka obiektu budowlanego, z samej istoty tej czynności, może wywołać niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OZ 276/05, niepublikowane). Mimo wyartykułowania sprzecznego powyższymi uwagami poglądu, co do konieczności wykazania przez wnioskodawcę przesłanek wstrzymania wykonania aktu, zaskarżone postanowienie nie powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Z art. 197 § 2 w związku z art. 184 P.p.s.a. wynika możliwość oddalenia zażalenia, jeśli mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone postanowienie odpowiada prawu (por. Bogusław Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Kantor Zakamycze, Kraków 2006, s. 473; Hanna Knysiak – Molczyk "Rozpoznanie zażalenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym", Przegląd Sądowy 2006/2/s.75). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Niezależnie bowiem od poglądu o niewystarczającym uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania aktu, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki wstrzymania wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę spornego obiektu budowlanego. Ocena ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych i aktach sądowych, stanowiących podstawę orzekania. Zaakcentować trzeba, iż zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, dysponowały nie tylko aktami administracyjnymi postępowania wznowieniowego, ale także postępowania administracyjnego zwykłego, zakończonego wydaniem decyzji o rozbiórce. Z protokołu oględzin oraz uzasadnień decyzji administracyjnych wynika rodzaj obiektu i jego funkcja – drewniany domek letniskowy. Do akt dołączono także m.in. odpis postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 3051/01, z którego wynika, że skarżąca uzyskała już raz ochronę tymczasową, w trakcie postępowania sądowego ze skargi na decyzję nakazującą rozbiórkę. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem z dnia 19 stycznia 2005 r. Ponowne wstrzymanie wykonania decyzji, w postępowaniu sądowym weryfikującym odmowę uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania, w sytuacji, gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 61 § 3 P.p.s.a., byłoby sprzeczne z istotą instytucji ochrony tymczasowej. Powtórzyć zatem raz jeszcze należy, że mimo w części błędnego uzasadnienia, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Wobec powyższego należało, na mocy art. 184 w związku z art. 197 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzec jak w sentencji.