II SA/Lu 713/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2021r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Wójta Gminy A. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny: Wskazaną decyzją z [...] marca 2021 r. organ I instancji zobowiązał A. B. do zwrotu – jako nienależnie pobranych – świadczeń rodzinnych wypłaconych stronie w okresie od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 na podstawie decyzji z dnia 14 listopada 2013r. w łącznej wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. Nakładając powyższy obowiązek organ podkreślił, że sporne świadczenia zostały uznane za nienależnie pobrane decyzją z dnia 26 lutego 2021r. W odwołaniu skarżąca zarzucała, że decyzję tę wydano niezgodnie z prawem, bowiem do tej pory nie zostało rozpatrzone jej odwołanie od decyzji uznającej żądane do zwrotu świadczenia za nienależnie pobrane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 w związku z art. 61 § 4 k.p.a., co stanowi podstawę do jej uchylenia przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawach dotyczących uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu, uruchamiane jest z urzędu na ogólnych zasadach przewidzianych w art. 61 k.p.a. O wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. Dochowanie tego obowiązku jest szczególnie ważne ze względu na ustanowioną w art. 10 k.p.a. zasadę czynnego uczestnictwa stron w postępowaniu administracyjnym. Odstępstwo od tej zasady możliwe jest tylko w przypadku określonym w art. 10 § 2 k.p.a. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. Za naruszenie przepisów postępowania w zakresie zapewnienia stronie udziału w każdym stadium postępowania należy uznać bowiem niezawiadomienie A. B., stosownie do art. 61 § 4 k.p.a., o wszczęciu z urzędu postępowania w tej sprawie. Organ I instancji przed wydaniem decyzji nie powiadomił również skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o prawie do złożenia końcowego oświadczenia i nie zamieścił w aktach adnotacji o przyczynach odstąpienia od tej zasady (art. 10 § 3 k.p.a.). Kolegium stwierdziło, że uchybienie to stanowi nie tylko naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), ale także zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organ odwoławczy uznał, że ograniczenie postępowania przez organ I instancji do wydania decyzji w sprawie i jej doręczenia skarżącej jest wystarczającą podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wada ta nie może być sanowana w postępowaniu odwoławczym, bowiem strona byłaby pozbawiona prawa do rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje (art. 15 k.p.a.). Organ odwoławczy przychylił się ponadto do zarzutu skarżącej, że warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uznanie tego świadczenia za pobrane nienależnie w rozumieniu jednej z przesłanek uregulowanych w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium wskazało, że wprawdzie organ I instancji odrębną decyzją z dnia 26 lutego 2021r. stwierdził, że świadczenia pobrane przez skarżącą w okresie od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. spełniają kryteria świadczenia nienależnie pobranego, jednak od decyzji tej A. B. w dniu 15 marca 2021r. wniosła odwołanie, które zostało przekazane Kolegium dopiero w dniu 12 kwietnia 2021r. W dacie orzekania przez organ I instancji (19 marca 2021r.) postępowanie odwoławcze było więc w toku, a tym samym nie była wówczas jeszcze ostatecznie przesądzona sprawa uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane. W ramach wskazań co do dalszego postępowania Kolegium podniosło, że organ I instancji powinien ustalić i ocenić, czy ziściła się którakolwiek z przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż brak podstaw do uznania świadczenia za pobrane nienależnie uniemożliwia dochodzenie jego zwrotu na podstawie art. 30 ust. 1 ww. ustawy. Kolegium zaznaczyło, że organ powinien wziąć przy tym pod uwagę, że nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego powinno być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. B. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Podniosła, że skoro decyzja z dnia 26 lutego 2021r. o uznaniu wypłaconych jej świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane nie stała się ostateczna, to decyzja o zwrocie tych świadczeń w ogóle nie powinna zostać wydana. Decyzja organu I instancji w niniejszej sprawie powinna zatem zostać "uchylona i unieważniona, ponieważ była wydana bezprawnie", natomiast nie zachodziły podstawy do uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to jest od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie zaś - jak w przypadku skarg – rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Nie budzi jednak przy tym wątpliwości, że ocena ta musi być każdorazowo dokonywana w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest wprawdzie uwarunkowane przesłankami procesowymi, jednak nie sposób nie zauważyć, że wykazanie ich zaistnienia następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Stąd też uznać należy, ze w ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia wspomniany art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Rozumienie i zastosowanie wspomnianego art. 64e nie może bowiem być oderwane od okoliczności określonej sprawy, w tym zwłaszcza norm procesowych i materialnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (zob. wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2606/20, z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 512/21; z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1401/19). Rozpoznając sprzeciw A. B. w powyższym zakresie Sąd uznał, że nie jest on zasadny. W sprawie zachodziły bowiem podstawy to wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji kasacyjnej. Przesłanki uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane oraz zasady dochodzenia zwrotu takich świadczeń uregulowane zostały w art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.". W stanie prawnym obowiązującym przed 18 września 2015 r. przepis ten wymagał, by kwestia uznania wypłaconych świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane oraz kwestia zobowiązania do zwrotu takich świadczeń, były rozstrzygane odrębnymi decyzjami administracyjnymi. W orzecznictwie podkreślano przy tym, że pierwszorzędne znaczenie w takich sprawach ma rozstrzygnięcie kwestii uznania świadczeń za nienależnie pobrane, bowiem decyzja zobowiązująca do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń może zostać wydana dopiero w następstwie wcześniejszego wydania ostatecznej decyzji o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane. Stan prawny w tym zakresie uległ zmianie wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1302). Ustawa ta znowelizowała przepisy art. 30 ust. 3 i 5 u.ś.r., wprowadzając w ich treści pojęcie jednej "decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych". Wskutek tej nowelizacji – jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – organy administracji uzyskały uprawnienie do tego, by w drodze jednej decyzji administracyjnej stwierdzać zarówno istnienie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jak i orzekać o ich zwrocie (por. wyroki NSA: z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2188/17; z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 824/18). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie skorzystał z powyższego uprawnienia, gdyż w sprawie uznania świadczeń rodzinnych pobranych przez skarżącą w okresie od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. za nienależnie pobrane oraz w sprawie zwrotu tych świadczeń, wszczął dwa odrębne postępowania administracyjne. W tej sytuacji wydanie przez Wójta Gminy A., na podstawie art. 30 ust. 1 u.ś.r., decyzji nakładającej na skarżącą zwrot przedmiotowych świadczeń, uzależnione stało się od wcześniejszego ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii uznania świadczenia za nienależnie pobrane, na podstawie art. 30 ust. 2 u.ś.r. Tymczasem z akt sprawy wynika, że w dacie wydania uchylonej zaskarżoną decyzją decyzji Wójta Gminy A. z dnia 19 marca 2021 r., zobowiązującej skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, uprzednio wydana przez ten organ decyzja z dnia 26 lutego 2021r. uznająca przedmiotowe świadczenia za nienależnie pobrane, nie posiadała waloru ostateczności. Skarżąca w ustawowym terminie wniosła bowiem odwołanie od tej decyzji, które do dnia 19 marca 2021 r. nie zostało rozpoznane. Co więcej, decyzja ta nie stała się ostateczna również przed datą orzekania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń przez organ odwoławczy, gdyż decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 lipca 2021r. została ona uchylona, zaś sprawę uznania przedmiotowych świadczeń za nienależnie pobrane przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wydanie przez organ I instancji decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek zwrotu przedmiotowych świadczeń rodzinnych, pomimo braku w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o uznaniu tych świadczeń za nienależnie pobrane, stanowiło nie tylko naruszenie prawa materialnego w postaci art. 30 ust. 1 u.ś.r., ale również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu mającej istotne znaczenie dla sprawy kwestii kwalifikacji pobranych świadczeń jako nienależnie pobranych. Z tego względu zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie co najmniej przedwczesnej decyzji organu I instancji z dnia 19 marca 2021 r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za uzasadnione. Wydając zaskarżoną decyzję Kolegium słusznie przy tym wskazało, że w związku z tym, że w odrębnie prowadzonym postępowaniu w sprawie uznania świadczeń za nienależnie pobrane również uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, to w niniejszej sprawie organ I instancji – w razie ponownego stwierdzenia, że zachodzą podstawy do uznania wypłaconych skarżącej świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane – powinien rozważyć orzeczenie o obowiązku zwrotu tych świadczeń w tej samej decyzji, do czego jest uprawniony w świetle aktualnego brzmienia art. 30 u.ś.r. W takiej sytuacji organ powinien jednak równocześnie umorzyć odrębnie wszczęte postępowanie w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Kolegium prawidłowo również stwierdziło, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., polegającym na niezawiadomieniu strony o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, w którym decyzja ta zapadła, a także z naruszeniem art. 10 § 1 polegającym na braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Sąd nie podziela natomiast stanowiska Kolegium, że uchybienia te stanowią przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Wprawdzie w postępowaniach wszczynanych z urzędu, zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania jest oczywiście jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, to jednak ocena czy nastąpiło naruszenie tego obowiązku zależy od konkretnego stanu faktycznego i prawnego. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, skutkujące wpływem na byt prawny decyzji, dotyczy tylko takich czynności, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W każdej indywidualnej sprawie strona zobowiązana jest wykazać, że między brakiem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a treścią decyzji administracyjnej zachodził jakikolwiek związek przyczynowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1919/20). Podobnie należy oceniać wagę naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. polegającego na braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W konsekwencji uznać należy, że każdorazowo naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. może skutkować uchyleniem decyzji jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnej czynności dowodowej (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2012r., sygn. akt II GWSK 431/12). W niniejszej sprawie naruszenie takie nie miało miejsca. Skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji nie tylko nie wykazała, by brak zawiadomienia jej o wszczęciu postępowania oraz o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, uniemożliwił jej podjęcie konkretnej czynności procesowej, lecz nawet w ogóle nie podniosła zarzutu naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie. Skoro zaś nie zostało wykazane przez stronę, że naruszenie przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. mogło skutkować niewyjaśnieniem okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, bezpodstawne było uznanie przez Kolegium tego uchybienia za dające podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. O zastosowaniu przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą bowiem decydować uchybienia procesowe nieprzekładające się na istotne braki w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i pozostające w okolicznościach danej sprawy bez choćby potencjalnego wpływu na jej wynik. Błędna ocena Kolegium w tym zakresie – wobec stwierdzenia, że zastosowanie tej regulacji było uzasadnione z innych, opisanych wyżej przyczyn – pozostaje jednak bez wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów, oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.