II OW 110/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta Lublin o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Lublin a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie z dnia 21 marca 2012 r. dotyczącego przeprowadzenia kontroli prawidłowości zagospodarowania wód opadowych na działkach wzdłuż ulicy Batalionów Chłopskich postanawia: oddalić wniosek UZASADNIENIE Pismem z dnia 4 czerwca 2012 r. Prezydent Miasta Lublin wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin przez jako organu właściwego do przeprowadzenie kontroli posesji zabudowanych budynkami mieszkalnymi, w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że w dniu 21 marca 2012 r. Zarząd Dróg i Mostów w Lublinie zwrócił się do Prezydenta Miasta Lublin (kierując pismo do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Lublin) z prośbą o przeprowadzenie kontroli prawidłowości zagospodarowania wód opadowych na działkach wzdłuż ul. Batalionów Chłopskich w Lublinie oraz podjęcie stosownych działań celem wyeliminowania niekontrolowanego spływu wód na część utwardzoną ulicy. W dniu 10 kwietnia 2012 r. Prezydent Miasta Lublin przekazał sprawę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego miasta Lublin. W dniu 27 kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin zwrócił Prezydentowi Miasta Lublin pismem przedmiotowe pismo. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin powołał się na art. 29 ustawy – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 145). Wnioskodawca wyjaśnił, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta wydaje decyzję o nakazie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub o przywróceniu do stanu poprzedniego w przypadku, gdy spływ wód z terenu zostanie zmieniony przez działania właściciela tego terenu lub osób trzecich. Ponadto zachodzi to, kiedy wykazany zostanie szkodliwy wpływ wód opadowych lub wystąpią szkody związane ze spływem wód opadowych z terenu sąsiedniego, a także zostanie udowodniony związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zmianą spływu wód opadowych oraz szkodami na terenie skarżącego. Jak wskazał wnioskodawca, w przedmiotowej sprawie nie wszczęto postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, ponieważ z informacji zawartych w piśmie Zarząd Dróg i Mostów w Lublinie oraz w dołączonych do niego załącznikach wynikało, że "intencją" Zarządu jest likwidacja wylotów odwodnień kanalizacji deszczowej z budynków mieszkalnych, które odprowadzają wody opadowe bezpośrednio na ulicę Batalionów Chłopskich w Lublinie, dla zapewnienia bezpiecznego użytkowania planowanej do wykonania kanalizacji deszczowej. Planowana kanalizacja będzie przejmowała jedynie wody opadowe z samej ulicy i nie będzie w stanie przejąć wód opadowych z posesji do niej przyległych. Z tej przyczyny Zarząd wnosił o kontrolę posesji w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych. Ulica Batalionów Chłopskich w Lublinie jest zlokalizowana w osiedlu domków jednorodzinnych, nie posiada sieci kanalizacji deszczowej. Zabudowa tam zlokalizowana to domy jednorodzinne, wolnostojące wybudowane w latach 70-tych XX wieku. Zarząd Dróg i Mostów nie informuje o szkodach, które powodują wody opadowe spływające z posesji na ulicę będącej jego własnością, nie informuje również o zmianach, które spowodowałyby zmianę spływu wody z posesji sąsiednich. Wnosi jedynie o przeprowadzenie kontroli. W ocenie wnioskodawcy, art. 29 ustawy – Prawo wodne nie dotyczy przeprowadzania kontroli obiektów budowlanych ani urządzeń z nimi związanych, jego treścią jest rozwiązywanie istniejących problemów i sporów związanych ze zmianą spływu wody. Ponadto ustawa – Prawo wodne również nie daje prezydentowi miasta żadnych uprawnień kontrolnych. Wnioskodawca podkreślił, że kompetencje prezydenta w zakresie kontroli prywatnych posesji wynikają z innych przepisów np. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i są tam ściśle określone. Zakres takiej kontroli nie obejmuje sposobu odprowadzania wód opadowych. W ocenie wnioskodawcy, w przedmiotowej sprawie powinny być zastosowane inne przepisy, bezpośrednio dotyczące kontroli posesji. Przepisy takie znajdują się w art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), a także w § 28 i 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Wnioskodawca wyjaśnił, że zgodnie z pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia 27 kwietnia 2012 r., przepis § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury ma zastosowanie "przy projektowaniu, budowie, i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2". Zgodnie zaś z art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, urządzenie budowlane to: "urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki". Zdaniem wnioskodawcy, przytoczone przepisy wskazują na właściwość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na wniosek organ nadzoru budowlanego wniósł o odrzucenie wniosku, ewentualnie o wskazanie Prezydenta Miasta Lublin jako organu właściwego w sprawie. Organ nadzoru budowlanego podkreślił, że dla powstania sporu kompetencyjnego istotne jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. W przypadku sporów negatywnych postępowanie takie powinno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Organ wskazał, że Zarząd Dróg i Mostów w Lublinie nie może zostać uznany za stronę postępowania administracyjnego w ujęciu art. 28 k.p.a. W ocenie organu nadzoru budowlanego, trudno przyjąć, że jednostka organizacyjna, utworzona uchwałą Rady Miasta Lublin Nr 80/VIII/2011 z dnia 31 marca 2011 r. i powołana do wykonywania zadań zarządcy drogi publicznej zawartych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), posiada uprawnienie do wszczęcia postępowania w trybie przepisów k.p.a. Zdaniem organu, podmiotem uprawnionym do wszczęcia postępowania dotyczącego drogi gminnej powinna być Gmina Lublin, a nie Zarząd Dróg i Mostów. Z tych też przyczyn wniosek powinien być odrzucony. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powtórzył ponadto argumentację uzasadniającą, w jego ocenie, zastosowanie w niniejszej sprawie art. 29 ustawy – Prawo wodne. Podkreślił, że właściwość rzeczowa inspekcji nadzoru budowlanego określona w art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane została doprecyzowana w art. 84a tej ustawy. Wyjaśnił, że nadzór budowlany jest kompetentny do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, która obejmuje badanie zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa, projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę, sprawdzanie posiadania odpowiednich uprawnień przez osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie oraz sprawdzenie dopuszczenia do stosowania w budownictwie wyrobów budowlanych. Nie jest więc uprawniony do kontroli prawidłowości zagospodarowania wód opadowych, a także nie jest uprawniony do dokonania stosownych działań celem wyeliminowania niekontrolowanego spływu wód na część utwardzoną ulicy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Jednak, o sporze w rozumieniu powyższych przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie. Natomiast przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienie sprawy (spór negatywny) przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Ponadto, z kolei warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest oczywiście precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, który podlega unormowaniu w obowiązującym stanie faktycznym, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ. W tej sprawie powyższa przesłanka nie została jednak spełniona. We wniosku bowiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent Miasta Lublin określił jego zakres przedmiotowy jako “przeprowadzenie kontroli posesji zabudowanych budynkami mieszkalnymi w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych". Natomiast zakres przedmiotowy wniosku Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie z dnia 21 marca 2012 r. dotyczy kontroli prawidłowości zagospodarowania wód opadowych na działkach wzdłuż ul. Batalionów Chłopskich w Lublinie, oraz podjęcia stosownych działań w celu eliminacji niekontrolowanego spływu wód na część utwardzoną ulicy. Z kolei w dalszej części uzasadnienia tego wniosku jego zakres przedmiotowy jest już odmiennie określony (s. 2 uzasadnienia wniosku). Prezydent Miasta Lublin podnosi w nim bowiem, że "intencją" wnioskodawcy czyli Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie jest w istocie "likwidacja wylotów odwodnień kanalizacji deszczowej z budynków mieszkalnych, które odprowadzają wody opadowe bezpośrednio na ul. Batalionów Chłopskich w Lublinie, dla zapewnienia bezpiecznego użytkowania planowanej do wykonania kanalizacji deszczowej. Ponadto organ stwierdza, że kanalizacja będzie przejmowała jedynie wody opadowe z samej ulicy i nie będzie w stanie przejąć wód opadowych z posesji do niej przyległych, dlatego też Zarząd Dróg i Mostów wnosił o kontrolę posesji w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych. Oznacza to, że organ składający wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie formułuje tego wniosku na tle konkretnej sprawy administracyjnej, w której doszło do sporu kompetencyjnego. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie może oczywiście samodzielnie domniemywać zakresu przedmiotowego sprawy, która ma być rozstrzygnięta przez właściwy organ w sytuacji braku prawidłowego ustalenia jej stanu faktycznego. Należy podkreślić, że spór kompetencyjny z istoty swojej zachodzi między określonymi organami na tle konkretnej sprawy administracyjnej o której załatwienie wystąpił do organów indywidualnie oznaczony podmiot lub podmioty. Dlatego też orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygające spór kompetencyjny nie może być abstrakcyjne, czyli pozbawione odniesienia do konkretnej sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.