II SA/Ol 770/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Kurzętnik z dnia 3 marca 2020 r. nr XII/120/20 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi na terenie Gminy Kurzętnik stwierdza nieważność: § 8 pkt 7 i pkt 9, § 11 ust. 2, § 12 w zakresie słów "oraz zwierzętom gospodarskim odebranym czasowo właścicielowi lub opiekunowi", § 14, § 15, § 16 załącznika do zaskarżonej uchwały. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) UZASADNIENIE Pismem z dnia 10 września 2020 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł do tut. Sądu skargę na uchwałę Nr Xll/120/20 Rady Gminy Kurzętnik z dnia 3 marca 2020 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi na terenie Gminy Kurzętnik. Powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: u.s.g.), wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 8 pkt 7 i 9 załącznika uchwały, § 11 ust. 2 załącznika uchwały w zakresie zwrotu "zwierzętom bezdomnym", § 12 załącznika uchwały w zakresie zwrotu "oraz zwierzętom gospodarskim odebranym czasowo właścicielowi lub opiekunowi", §14 załącznika uchwały, §15 załącznika uchwały, §16 załącznika uchwały – z uwagi na ich niezgodność z obowiązującym prawem. W uzasadnieniu skargi podniósł, że § 8 pkt 7, postanowiła, że koszty leczenia, akcji ratowniczej oraz pobytu zwierzęcia w przypadku zwierząt powypadkowych ponosi właściciel zwierzęcia. W ocenie skarżącego wskazane uregulowanie wykracza poza zakres programu opieki na zwierzętami, bowiem po pierwsze nie odnosi się do zwierząt bezdomnych, lecz zwierząt, których właściciel został zidentyfikowany. Ponadto, kwestia dochodzenia od właściciela ewentualnych kosztów wynikających z leczenia, akcji ratowniczej, czy sprawowania opieki nad zwierzęciem, ma charakter cywilnoprawny. W § 8 pkt 9 programu Rada Gminy postanowiła, że "samodzielne złapanie, trzymanie zwierzęcia z terenu gminy, na terenie własnej posesji lub zawiezienie go do zakładu leczniczego przez mieszkańca lub jakąkolwiek inną osobę skutkuje przejęciem przez niego całkowitej odpowiedzialności za zwierzę, w tym odpowiedzialności finansowej. Tutejszy urząd nie uznaje takich zwierząt za bezdomne". Zdaniem skarżącego w tym wypadku wykroczono poza ramy nakreślone przepisami ustawy o ochronie zwierząt. Podmiotem odpowiedzialnym za realizację programu jest gmina działająca poprzez swoje organy. Stąd za niezrozumiałe uznać należy enigmatyczne stwierdzenie, że "Tutejszy urząd nie uznaje takich zwierząt za bezdomne", ponieważ urząd gminy jest jedynie aparatem pomocniczym organu wykonawczego gminy. Istotniejsze jest jednak to, że gmina poprzez reprezentujące ją podmioty nie może arbitralnie decydować, o tym czy zwierzę jest bezdomne i czy w związku z tym udzielona mu pomoc objęta zostanie programem finansowanym przez gminę. Przesądza o tym faktyczna sytuacja, a nie sztuczne założenia, czy też kryteria. Ponadto, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że zakres unormowań, które mogą być określone w programie został wyznaczony w ustawie o ochronie zwierząt, a organy gminy nie jest upoważnione do przekraczania upoważnienia ustawowego. Uznać zatem należy za uprawniony wniosek, iż ustawodawca nie wyposażył rady gminy w kompetencje do tworzenia tego typu regulacji mającej w istocie charakter restrykcyjny i finansowy w stosunku do osób, które samodzielnie zajmą się bezdomnym zwierzęciem. Wojewoda argumentował, że wadliwe są także postanowienia § 11 ust. 2, § 14, § 15 oraz § 16 programu, ponieważ naruszają dyspozycję art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt, w myśl którego przedmiotowy program powinien obejmować zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. W kwestionowanym postanowieniu § 11 ust. 2 programu stwierdzono natomiast, że zapewnienie schronienia i opieki zwierzętom bezdomnym i kotom wolno żyjącym realizuje Zakład Gospodarki Komunalnej w Kurzętniku Sp. z o.o. Z regulacją tą koresponduje postanowienie § 14 programu, według którego bezdomne zwierzęta domowe z terenu gminy Kurzętnik umieszczane będą tymczasowo na terenie Zakładu Gospodarki Komunalnej w Kurzętniku Sp. z o.o., a docelowo w schronisku w Brodnicy. Zrozumiałym jest, że od chwili odłowienia zwierzęcia do momentu przekazania do schroniska może minąć trochę czasu, niemniej nie wiadomo, co dokładnie Rada Gminy rozumie przez tymczasowe umieszczenie w schronisku, a zwłaszcza jaki okres można uznać za tymczasowy tym bardziej, że treść kolejnych postanowień § 15 i § 16 programu, sugeruje dłuższe przebywanie zwierzęcia na terenie ww. Zakładu i pełnienie przez ten podmiot de facto funkcji schroniska dla zwierząt. Dodatkowo organ nadzoru wskazał na wadliwość części postanowienia § 12 programu, według którego bezdomnym zwierzętom gospodarskim oraz zwierzętom gospodarskim odebranym czasowo właścicielom lub opiekunowi, gmina zapewni miejsce w gospodarstwie rolnym w "[...]". Wojewoda wskazał w powyższym zakresie, że program przyjmowany na podstawie art. 11a ww. ustawy o ochronie zwierząt ukierunkowany jest na działania dotyczące co do zasady zwierząt bezdomnych i żyjących na wolności, wobec czego regulacja dotycząca zwierząt gospodarskich odebranych czasowo właścicielom lub opiekunowi wykracza poza jego zakres. Kwestię tą normuje art. 7 ust. 1 ww. ustawy, w myśl którego czasowe odebranie zwierzęcia właścicielowi lub opiekunowi może nastąpić na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że analizując art. 11a ust. 2, ust. 3, ust. 3a oraz ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt stwierdzić należy, iż przepisy te wskazują na elementy obligatoryjne, jakie ma zawierać program oraz na możliwość wprowadzenia regulacji innych niż wymienione w art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, ale związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz z zapobieganiem bezdomności zwierząt. Tym samym regulacja § 8 pkt 7 i 9 uchwały nie narusza przepisów prawa. Stanowi ona de facto powtórzenie w uchwale ogólnych zasad prawa cywilnego dotyczących odpowiedzialności właścicieli za ich zwierzęta i w ocenie organu nie może być uznana za sprzeczną z prawem. Nie sposób się również zgodzić, iż pojęcie " zwierzęcia powypadkowego" jest niejasne i odkodowanie normy prawnej jest utrudnione. Pojęcie " powypadkowe" funkcjonuje powszechnie nie tylko w języku prawnym, ale i potocznym i oznacza przedmiot (lub w tym przypadku zwierzę), które uległo wypadkowi. Praktyka pozwala przyjąć, iż będzie to dotyczyło głownie zwierząt, które uległy wypadkom komunikacyjnym, ewentualnie podczas prac rolniczych (mając na uwadze, iż uchwałę podjęto w gminie wiejskiej). Odnoszą się do wniosku o stwierdzenie nieważności § 14, 15 i 16 wskazał, że argumentacja mając przemawiać za takim rozstrzygnięciem jest nie do końca dla organu zrozumiała. Wyjaśnił, że użycie pojęcia " tymczasowo" jest w ocenie organu rozwiązaniem dopuszczalnym. Używanie w aktach prawa zwrotów niedookreślonych ma na celu zagwarantowanie przepisom prawa swoistej elastyczności w ich stosowaniu. Nie sposób zarazem przyjąć, iż sformułowania § 15 i 16 miały przemawiać za uznaniem, iż przebywanie zwierząt na terenie ZGK w Kurzętniku miała mieć charakter długotrwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Artykuł 147 § 1 p.p.s.a. nie określa rodzaju i kwalifikacji stopnia naruszenia przepisu prawa przez uchwałę, który daje podstawy do zastosowania sankcji nieważności. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do zastosowania sankcji nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego nie stanowi wyłącznie ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa, ale również inne naruszenie przepisów prawa z wyłączeniem nieistotnego naruszenia. Do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa przez uchwałę będącą aktem prawa miejscowego należy wykroczenie poza granice delegacji ustawowej oraz sprzeczność aktu prawa miejscowego z powszechnie obowiązującym aktem normatywnym wyższego rzędu. Zaskarżony Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego, a zatem ma charakter przepisów powszechnie obowiązujących, podustawowych. Działalność prawotwórcza gminy (stanowienie przepisów powszechnie obowiązujących) stanowi jedną z podstawowych kompetencji organów gminy, wyrażającą jeden z aspektów jej samodzielności. Przyznana organom gminy samodzielność prawotwórcza nie oznacza dowolności w stanowieniu przepisów prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to także wprost z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Tym samym wydając akt prawa miejscowego organ gminy zobowiązany jest ściśle przestrzegać delegacji ustawowej. Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, na podstawie której zostały wydane, jak również z Konstytucją i innymi aktami ustawowymi, które bezpośrednio lub pośrednio odnoszą się do tej samej materii. Jednocześnie akty prawa miejscowego nie mogą regulować ponownie tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie (art. 137 Zasad Techniki Prawodawczej), a tym bardziej niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego. Upoważnienie ustawowe do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U.2020, poz. 638 j.t., dalej u.o.z.) zgodnie z którym rada gminy, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zakres regulacji uchwalanego programu wynika z art. 11 i 11a ust. 2-3a ustawy o ochronie zwierząt. Jednocześnie szczegółowe wyliczenie w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt elementów programu nie ma charakteru wyczerpującego, o czym świadczy posłużenie się w tym przepisie zwrotem "w szczególności" i dotyczy m. in. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt (pkt 1) oraz odławianie bezdomnych zwierząt (pkt 3). Stosownie do art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Redakcja art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt oznacza, że program może dotyczyć co do zasady kwestii wyłapywania i dalszego postępowania ze zwierzętami bezdomnymi. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, zwierzęciem bezdomnym jest zwierzę domowe lub gospodarskie, które uciekło, zabłąkało się lub zostało porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia jego właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawało. Oznacza to, że za zwierzę bezdomne może być uznane wyłącznie zwierzę w odniesieniu, do którego nie ma możliwości ustalenia właściciela lub opiekuna, pod którego opieką trwale dotąd to zwierzę pozostawało. Wobec powyższego stwierdzić należy, że brak jest w przepisach prawa przepisu upoważniającego radę gminy do obciążenia właściciela zwierzęcia jakimikolwiek kosztami wynikającymi z programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Artykuł 11a u.o.z. nie przewiduje możliwości kształtowania wobec osób trzecich, tj. w tym wobec mieszkańca lub jakiejkolwiek innej osoby za samodzielne złapanie, trzymanie zwierzęcia z terenu gminu, na terenie własnej posesji lub zawiezienie go do zakładu leczniczego (§ 8 pkt 9 załącznika). Jak stanowi wprost art. 11a ust. 5 u.o.z., koszty realizacji programu ponosi gmina. Co więcej w zakresie kosztów spersonifikowanych w § 8 pkt 9 załącznika do uchwały Gmina scedowała swoją ustawową powinność z art. 11a ust. 5 u.o.z. na wskazane tamże podmioty, co skutkowało całkowitym jej uwolnieniem się od tejże odpowiedniości i co dostrzec wypada, nie tylko finansowej, choć rodzajów tejże odpowiedzialności nie zdefiniowała. Rekapitulując, uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak każdy akt prawa miejscowego, nie może więc wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Z kolei unormowania zawarte w § 8 pkt 7 załącznika do uchwały obciążające właściciela zwierzęcia za koszty leczenia, akcji ratunkowe oraz pobyt zwierzęcia w przypadku zwierząt powypadkowych w ogóle nie odnoszą się do zwierząt bezdomnych, lecz takich, których właściciel został zidentyfikowany, a zatem normowane zagadnienie w ogóle wykracza poza delegację ustawową art. 11a u.o.z. Sprawa dochodzenia od właściciela kosztów tamże zdefiniowanych ma charakter cywilnoprawny. To samo odnosi się do § 12 załącznika w zakresie słów" oraz zwierzętom gospodarskim odebranym czasowo właścicielowi lub opiekunowi". Natomiast § 11 ust. 2 załącznika do uchwały stanowiący, że zapewnienie schronienia i opieki zwierzętom bezdomnym i kotom wolno żyjącym realizuje Zakład Gospodarki Komunalnej w Kurzętniku Sp. z o.o. (Zakład), § 14 statuujący, że bezdomne zwierzęca domowe z terenu gminy Kurzętnik umieszczane będą tymczasowo na terenie Zakładu, a docelowo w schronisku w Brodnicy i że będzie on zapewniał tymże zwierzętom opiekę, w tym także weterynaryjn (§ 15 załącznika) oraz, ze wspominany Zakład będzie obowiązany udostępniać do pomieszczeń, w których zwierzęta są przetrzymywane (§ 16 załącznika) pozostają w opozycji z art. 11 ust. 1 pkt 1 u.o.z. stanowiącym, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin i że realizacja powyższego następuje w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który normuje m. in. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z.). W tym zakresie Sąd podziela zarzut prokuratora o nieprecyzyjnym sformułowaniu o umieszczeniu tymczasowym w Zakładzie (§ 14 załącznika), zwłaszcza w kontekście postanowień § 15 i § 16 sugerujących dłuższe przebywanie na terenie wspomnianego Zakładu i pełnienie przez ten podmiot de facto funkcji schroniska dla zwierząt. W każdym razie sformułowanie o tymczasowości umieszczenia jest na tyle niedookreślone, a nadto brak kryteriów jego oceny, jak też identyfikacji podmiotu tego dokonującego), że nie sposób wykluczyć, że, in casu, Zakład może istotnie przejąć funkcję schroniska dla zwierząt, a tylko ono jest właściwym, a nie docelowym, miejscem dla zwierząt bezdomnych. Stwierdzenie nieważności § 14 pociąga za sobą konieczność stwierdzenia nieważności także § 11 ust. 2, § 15 i §16 załącznika, jako, ze pozostają one we wzajemnej korelacji, a nawet wyjaśniają (mogą) intencję, co do pełnienia przez Zakład ewentualnej funkcji schroniska. Unormowania zawarte w Programie, które wykraczały poza delegację ustawową zostały uznane za sprzeczne z prawem, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. i Sąd stwierdził ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.