II OSK 1416/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 24/10 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 10 marca 2010r., sygn. akt II SA/Ke 24/10, oddalił skargę S. T. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu mieszkalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Skarżysku-Kamiennej na podstawie art. 48 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nakazał S. T. rozbiórkę samowolnie zrealizowanej zmiany konstrukcji wraz z nadbudową poddasza na budynku mieszkalnym, usytuowanym na działce przy ul. [...] w Suchedniowie. Rozpatrując odwołanie wniesione od tego rozstrzygnięcia przez S. T., Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia [...] listopada 2009r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce - na podstawie art. 48 ust.1 Prawa budowlanego – nakazał S. T. rozbiórkę samowolnie nadbudowanego poddasza i wykonanej konstrukcji dachu nad budynkiem mieszkalnym usytuowanym na działce przy ul. [...] w Suchedniowie. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że przeprowadzone oględziny oraz kontrola wykazały, iż w istniejącym na przedmiotowej działce budynku mieszkalnym wykonane zostały roboty budowlane obejmujące zmianę konstrukcji dachu, nadbudowę ścian szczytowych i wykonanie lukarn, w wyniku których powstało poddasze użytkowe. Wykonano również częściowe ocieplenie ścian zewnętrznych. Ustalono również, że decyzją z dnia [...] marca 2007r. Starosta Skarżyski odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia S. T. pozwolenia na zmianę konstrukcji dachu przedmiotowego budynku mieszkalnego. Wskazane wyżej roboty budowlane wykonane zostały w lipcu 2008r. bez pozwolenia na budowę. Dlatego PINB w Skarżysku Kamiennej postanowieniem z dnia [...] września 2008r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nakazał S. T. i E. T. wstrzymanie robót budowlanych z jednoczesnym nałożeniem na nich obowiązku przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2008r. stosownych dokumentów wymienionych w rozstrzygnięciu postanowienia. Po ich przedłożeniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Skarżysku-Kamiennej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009r. ustalił dla S. T. i E. T. opłatę legalizacyjną, jednak wskutek złożonego przez nich zażalenia postanowienie to zostało uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną były istniejące wątpliwości co do osoby faktycznego inwestora, w uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał także na niezbędność jednoznacznego wyjaśnienia stanowiska K. T. co do jego zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane oraz zbadania prawidłowości umocowania do działania w sprawie w jego imieniu. W wyniku podjętych działań oraz po dokonaniu analizy znajdujących się w aktach dokumentów, organ pierwszej instancji uznał, że inwestorem wykonanych samowolnie robót jest S. T.. Organ przyjął także, iż inwestor nie posiada zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na dysponowanie nią na cele budowlane, gdyż zgoda K. T. ma charakter warunkowy (tj. pod warunkiem uregulowania stanu prawnego działki i budynku przed legalizacją inwestycji). Powyższe poskutkowało decyzją z dnia [...] września 2009r. orzekającą nakaz rozbiórki. Rozpatrując odwołanie wniesione przez S. T. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że wykonany zakres robót wymagał pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. Wykonane roboty uznał za nadbudowę obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, przeprowadzoną samowolnie, podlegającą uregulowaniom wynikającym z art. 48 tej ustawy. Organ podkreślił, że spełnienie przez inwestora obowiązków nałożonych przez organ pierwszej instancji oraz wniesienie opłaty legalizacyjnej, której wysokość ustalana jest w drodze odrębnego postanowienia, umożliwiałoby legalizację przedmiotowej inwestycji. Jednak brak wykazania przez S. T. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przesądza o zastosowaniu art. 48 ust.1 w zw. z art. 49 ust.1 i 3 Prawa budowlanego. Odpowiadając na argumenty zawarte w odwołaniu Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach podkreślił, że ustalenia organu udokumentowane wykonanymi zdjęciami nie pozwalają na uznanie argumentacji skarżącego, że dokonał jedynie "uproszczonych napraw" mających na celu zabezpieczenie budynku przed zjawiskami pogodowymi z uwagi na zły stan techniczny konstrukcji i poszycia dachu. Organ wyjaśnił jednocześnie, że z oświadczenia K. T. wynika, iż udzielona przez niego zgoda na dysponowanie przedmiotową nieruchomością na cele budowlane zawierała warunek dotyczący uregulowania stanu prawnego działki i budynku przed legalizacją inwestycji. Skargę od powyższego rozstrzygnięcia złożył S. T. wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Skarżący podkreślił, że dokonał remontu dachu polegającego na niewielkiej jego nadbudowie i zmianie konstrukcji z czterospadowego na dwuspadowy, której to zmiany wymagał stan dotychczasowy konstrukcji. Dom ten stanowił własność S. S. a przed Sądem Rejonowym w Skarżysku-Kamiennej toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po niej. Skarżący podkreślił, że jego cioteczne rodzeństwo wyraziło na piśmie zgodę na dysponowanie przez niego nieruchomością na cele budowlane, natomiast brat rodzony K. T. zgodę taką, choć warunkową, wyraził do protokołu w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Skarżysku-Kamiennej. W celu przeprowadzenia remontu dachu skarżący otrzymał decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Suchedniów z dnia [...] września 2005r. o warunkach zabudowy i do chwili obecnej zachowuje ona moc wiążącą. S. T. podał też, że roboty budowlane wykonał zgodnie ze sztuką budowlaną, a ponieważ ustały albo w niedługim czasie ustaną przesłanki do wydania decyzji o rozbiórce (zakończy się sprawa o stwierdzenie nabycia spadku po S. S.), zaś złożone przez współspadkobierców oświadczenia pozwalają na prace budowlane, zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) stwierdził, że prawidłowo ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny w sprawie wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że przeprowadzone przez skarżącego roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. W ich wyniku nie tylko zmieniła się konstrukcja dachu (z czterospadowego na dwuspadowy), ale powstała dodatkowa powierzchnia mieszkalna na poddaszu stanowiąca kondygnację. Wykonane prace stanowią zatem nadbudowę, polegającą na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego o dodatkową kondygnację z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U.06.156.1118 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Przepis art. 29, który wymienia roboty budowlane zwolnione z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zawiera nadbudowy obiektu budowlanego - co oznacza, że aby wykonywać roboty budowlane w sposób zgodny z prawem i ustrzec się samowoli, S. T. winien był przed ich rozpoczęciem dysponować ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Bezspornym jest przy tym, że decyzji takiej skarżący nie posiadał, a skoro tak, słusznie oba organy uznały, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej w zakresie części obiektu budowlanego (dotyczącej samowolnie wykonanej nadbudowy), co daje podstawę do zastosowania art. 48 ustawy. Przepis ten przewiduje możliwość legalizacji obiektów lub ich części wzniesionych samowolnie. Do złożenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 skarżący został zobowiązany postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skarżysku-Kamiennej z dnia 30 września 2008r. - w terminie do 31 grudnia 2008r. Wykonując je, skarżący przedłożył wprawdzie oświadczenie o jakim mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy, jednak jego prawdziwość z uwagi na stanowisko jednej ze stron postępowania – K. T. podlegać musiała weryfikacji i w jej wyniku organ ustalił, że skarżący nie wykazał prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której posadowiony jest obiekt przy którym przeprowadzone zostały samowolnie roboty budowlane, co było bezpośrednią przyczyną orzeczenia o rozbiórce. Dokonując oceny i analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że ustalenie to jest prawidłowe. Uzasadniając to stanowisko Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że bezspornym w sprawie jest, iż nieruchomość na której przeprowadzone zostały przez skarżącego roboty budowlane stanowi przedmiot współwłasności, przy czym w tym konkretnym przypadku mamy do czynienia ze współwłasnością ułamkową charakteryzującą się tym, że każdy ze współwłaścicieli ma określony ułamkiem udział we wspólnym prawie i może rozporządzać samodzielnie swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli (art. 198 kodeksu cywilnego). Dla dysponowania nieruchomością na cele budowlane szczególne znaczenie mają zasady zarządu rzeczą wspólną, regulowane przez art. 199 i nast. kc. Do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności (art. 201 kc). Do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli (art. 199 kc). W niniejszej sprawie nie ma mowy o zgodzie ze strony jednego ze współwłaścicieli – K. T.. Wprawdzie na początku postępowania administracyjnego sprzeciw wobec wykonanej przez skarżącego nadbudowy wyrażała w jego imieniu żona J. T., a porównując złożone przez nią pisma ze stanowiskiem wyrażonym osobiście przez K. T. trudno nie dojść do wniosku, że brak zgody prezentowany przez J. T. miał bardziej stanowczy i bezwarunkowy charakter, to jednak ostatecznie zeznając przed organem pierwszej instancji w dniu 13 sierpnia 2009r. K. T. jednoznacznie oświadczył, że pełnomocnictwo udzielone jego żonie pozostaje w mocy i "jest ważne od początku prowadzonego postępowania". Tym samym potwierdzone zostały wszystkie czynności podjęte w tym postępowaniu przez J. T. w imieniu męża, łącznie ze stanowiskiem dotyczącym braku zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, zeznając w dniu 13 sierpnia 2009r. K. T. potwierdził wprawdzie fakt wyrażenia przez niego zgody na rozbudowę budynku mieszkalnego przez S. T. w oświadczeniu pisemnym z 30 listopada 2008r, jednak "pod warunkiem uregulowania stanu prawnego działki i budynku, co powinno nastąpić przed legalizacją przedmiotowej inwestycji". Oświadczenia takiej treści nie można ocenić jako wyrażenie jednoznacznej i niewątpliwej zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, tym bardziej, że całość materiału zgromadzonego w sprawie wskazuje na to, że owo uregulowanie stanu prawnego, od którego K. T. uzależnia swoją zgodę, nie polega na przeprowadzeniu postępowania sądowego o stwierdzenie nabycia spadku, którego wynik nie zmieni w żaden sposób sytuacji prawnej nieruchomości a jedynie ją doprecyzuje (postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku określa bowiem tylko ułamkowe udziały spadkobierców w majątku wspólnym), lecz na ostatecznym wyjściu ze współwłasności, wskazuje na to chociażby jego oświadczenie pisemne, w którym mowa o "przeprowadzeniu podziału majątku". Inwestor nie podjął jednak żadnych kroków w celu uzyskania uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez stosowne orzeczenie sądu powszechnego. Dopóki postępowanie przed sądem powszechnym nie zawisło organ nie miał podstaw do zawieszenia postępowania legalizacyjnego i władny był orzekać w stanie sprawy wynikającym ze zgromadzonych dowodów. Ponadto Sąd Wojewódzki zauważył, że inwestor od dłuższego czasu wiedział, że stanowisko K. T. w zakresie zgody na rozbudowę budynku mieszkalnego położonego na wspólnej nieruchomości, nie jest jednoznaczne. To właśnie brak zgody K. T. spowodował, że organ architektoniczno-budowlany dwa razy odmawiał skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę konstrukcji dachu istniejącego budynku mieszkalnego: pierwszy raz decyzją z dnia 14 lipca 2006r. i drugi raz decyzją z dnia [...] marca 2007r. Mimo to, S. T. zrealizował nie tylko roboty budowlane polegające na zmianie konstrukcji dachu, ale także znacznie rozszerzył ich zakres prowadzący do nadbudowy obiektu. Tymczasem brak zgody K. T. na zwiększony zakres robót był jak najbardziej do przewidzenia, skoro nie wyrażał jej także wówczas, gdy chodziło jedynie o zmianę konstrukcji dachu, bez nadbudowy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustalenia organu, że inwestor nie wykazał uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a skoro tak - zasadnie i zgodnie z prawem orzeczono o obowiązku rozbiórki samowolnie zrealizowanej części obiektu (nadbudowanego poddasza) na podstawie art. 48 ust.1 i 4 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S. T. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: - naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na uznaniu, iż zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy w szczególności tego że skarżący nie posiada uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - naruszenie art. 134 p.p.s.a. regulującego zasadę oficjalności w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, polegające na ograniczeniu się do zbadania wyłącznie zasadności zarzutów podniesionych w skardze, tymczasem sąd w granicach danej sprawy zobowiązany był do wyjścia poza granice zaskarżenia i dokonania całościowej kontroli pod kątem działania organu administracyjnego; - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji kiedy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji naruszającej wskazane przepisy; - naruszenie prawa materialnego tj. art. 48 prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że nie zachodziły przesłanki do legalizacji samowoli budowlanej co było wynikiem niewyjaśnienia w sposób dokładny stanu faktycznego. Uzasadniając powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej przywołał zasady oficjalności, prawdy obiektywnej i praworządności podniósł, że organ administracyjny nie poczynił ustaleń co do charakteru postawionego warunku, ani nie wyjaśnił co K. T. rozumie pod pojęciem uregulowania stanu prawnego nieruchomości, czy chodzi o uregulowanie sprawy spadkowej po S. S., czy też o zniesienie współwłasności i podział majątku i jaki byłby ewentualnie sposób podziału. Należało ustalić zdarzenia które skutkować by mogły spełnieniem warunku. W perspektywie nakazu rozbiórki uzależnienie udzielenia zgody na dokonanie inwestycji która stanowiła ulepszenie przedmiotu własności, od spełnienia warunku należało ocenić pod względem zgodności z art.. 5 kodeksu cywilnego, zwłaszcza że K. T. modyfikował swoje oświadczenie w toku postępowania administracyjnego. Natomiast Sąd rozpoznając skargę nie zbadał wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i uznał że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, mimo że zebrany materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości które po jego uzupełnieniu mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał dowodowy mógł być uzupełniony o szczegółowe przesłuchanie K. T. na okoliczność wyjaśnienia charakteru zgody udzielonej na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Ustalenie co oznacza uregulowanie stanu prawnego nieruchomości według K. T. ma istotne znaczenie dla oceny spełnienia warunku, a tym samym dla uznania czy inwestor legitymuje się zgodą wszystkich współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Sąd nie uzasadnił dlaczego przyjął, że warunek nie dotyczy stwierdzenia nabycia spadku a jedynie podziału majątku. Sąd nie poczynił kroków celem sprecyzowania stanowiska K. T. a z dołączonego do skargi kasacyjnej jego oświadczenia złożonego po wydaniu zaskarżonego wyroku wynika, że ziścił się warunek od którego uzależniona była jego zgoda, a to sprawia że zachodzą przesłanki pozwalające na legalizacje samowoli budowlanej. Dalej w skardze kasacyjnej wskazano że organy administracji nie poczyniły ustaleń co do stanu pokrycia dachowego budynku przed dokonaniem robót. Skarżący wielokrotnie podkreślał, że stan zadaszenia był bardzo zły i wymiana pokrycia dachowego była niezbędna. W myśl art. 209 kodeksu cywilnego każdy ze współwłaścicieli może dokonać wszelkich czynności i dochodzić wszelkich roszczeń które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Zatem ustalenie że wymiana pokrycia dachowego była czynnością zachowawczą o której mowa w art. 209 k.c. spowodowałoby, że zgoda współwłaścicieli nie byłaby wymagana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Na wstępie należy stwierdzić, że zarówno organy nadzoru budowlanego jak i Sąd Wojewódzki słusznie uznały, że roboty budowlane wykonane przez S. T. przy budynku znajdującym się przy ulicy [...] w Suchedniowie nie zmierzały wyłącznie do niezbędnej naprawy pokrycia dachu. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie ustalenia faktyczne w tym zakresie są wystarczające aby z całą pewnością stwierdzić, że nie były to czynności zmierzające do zachowania wspólnego prawa (czynności zachowawcze z art. 209 kodeksu cywilnego). Z oględzin budynku i wykonanych podczas nich zdjęć wynika niewątpliwie, że w wyniku tych robót zmieniła się konstrukcja dachu z czterospadowego na dwuspadowy i wykonano na nim lukarny, w wyniku czego powstała dodatkowa powierzchnia mieszkalna na nowej kondygnacji. Zatem prace te stanowią nadbudowę polegającą na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego o dodatkową kondygnacje z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej co wymagało pozwolenia na budowę. W sytuacji gdy inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego słusznie wstrzymał roboty budowlane i wszczął postępowanie legalizacyjne uregulowane w przepisach art. 48 ustawy Prawo budowlane. Na podstawie art. 48 ust 3 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na S. T. obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 w tym oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący wymagane dokumenty złożył. Jednak Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach orzekł rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy budynku. Jedyną przesłanką uniemożliwiającą legalizację nadbudowy był brak wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a to z uwagi na nie posiadanie zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na jej wykonanie. Organ drugiej instancji podał że "Z oświadczenia K. T. złożonego ustnie do protokołu z dnia 13.08.2009r. wynika że udzielona przez niego zgoda na dysponowanie przedmiotową działką na cele budowlane zawierała warunek dotyczący uregulowania stanu prawnego działki i budynku przed legalizacją przedmiotowej inwestycji". Organ ten jakby nie zauważył faktu niestabilności stanowiska brata inwestora K. T.. Tenże w oświadczeniu 24 listopada 2008r zgodę uzależnił od przeprowadzenia podziału majątku, po czym w oświadczeniu z dnia 30 listopada 2008r. wyraził zgodę na rozbudowę budynku mieszkalnego przez S. T.. Następnie J. T. w imieniu K. T. podała w piśmie z 6 marca 2009r. że S. T. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na charakter sprawy której rozstrzygniecie będzie miało doniosłe skutki w sferze materialnej inwestora organ nadzoru budowlanego powinien wyjątkowo dokładnie ustalić okoliczności faktyczne dotyczące stanowiska K. T. co do wykonanej przez jego brata nadbudowy w szczególności co do charakteru postawionego przez niego warunku, co on rozumie pod pojęciem uregulowania stanu prawnego nieruchomości, czy chodzi o uregulowanie sprawy spadkowej po S. S. czy też o zniesienie współwłasności i podział majątku i jaki byłby ewentualnie sposób podziału. Należało zatem ustalić zdarzenie które skutkować by mogło spełnieniem warunku. Wydaje się że do dokonania prawidłowych ustaleń niezbędne było przesłuchanie inwestora i jego brata K. T.. To dopiero pozwoliłoby na rzetelną ocenę oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na marginesie tylko należy wspomnieć, że z dołączonego do skargi kasacyjnej następnego oświadczenia K. T. wynika, że wyznaczony przez niego warunek został spełniony. Powyższe ustalenia miały też znaczenie dla określenia długości terminu wyznaczonego na podstawie art. 49 ust 3 ustawy Prawo budowlane inwestorowi przez organ nadzoru do uzupełnienia braków w złożonym oświadczeniu. Wyznaczony w postanowieniu z 7 stycznia 2009r. 30-dniowy termin w okolicznościach przedmiotowej sprawy był zbyt krótki do podjęcia skutecznych czynności spadkowych bądź uzyskania upoważnienia w trybie art. 199 i nast. kodeksu cywilnego. Rekapitulując zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nadzoru budowlanego nie zastosowały się wymogów przewidzianych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. a zajmowanie stanowiska co do niemożliwości legalizacji wykonanej nadbudowy było przedwczesne. Zgodnie z zasadą oficjalności wynikającą z art.134 § 1 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Naruszając te zasadę Sąd ten uznał wbrew powyższym wywodom, że zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego. Wskazane braki w postępowaniu dowodowym nie zostały przez ten Sąd zauważone co skutkowało nieuprawnionym zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że unormowana przepisem art. 48 ustawy Prawo budowlane instytucja rozbiórki nie działa automatycznie, nakaz rozbiórki jest bardzo daleko idącym środkiem rodzącym poważne skutki materialne, z tego względu nie można stosować go w sytuacjach kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy, a taki jest w przedmiotowej sprawie. Sąd Wojewódzki podjął za organ pierwszej instancji próbę oceny postawionego przez K. T. warunku. Jednak stanowiska Sądu nie można było uznać za prawidłowe bez wcześniejszego uzupełnienia postępowania dowodowego przez organy administracji we wskazanym wyżej zakresie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego ze względu na przedstawione wyżej szczególne okoliczności sprawy.