II OSK 1475/11

SENTENCJA Dnia 12 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 160/11 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M.K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki parterowego obiektu budowlanego, pełniącego funkcję domku rekreacji indywidualnej, trwale związanego z gruntem, o wymiarach w rzucie 7,53 m na 5,05 m plus taras zadaszony o wymiarach 7,38 m na 2,47 m, zbiornika na ścieki sanitarne, z kręgów betonowych z nakrywą nastudzienną fi 1200 mm, ujęcia wody wraz z obudową z kręgów betonowych wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...], położonej w R. gmina K. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał rozbiórkę wymienionych wyżej obiektów. Organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż powyższe obiekty zostały wybudowane w latach 1995/1996 bez wymaganego prawem zezwolenia. Podniósł, że z wyjaśnień inwestora wynika, iż w 1995 r. złożył on w Urzędzie Gminy K. zgłoszenie o zamiarze wybudowania dwóch barakowozów. Pismem z dnia 9 czerwca 2010 r. Urząd Gminy K. poinformował, że w dokumentach archiwalnych brak jest danych odnośnie zgłoszenia zamiaru wybudowania obiektu budowlanego (dwóch barakowozów) na terenie działki nr [...] położonej w R. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. organ nałożył na M.K., obowiązek przedstawienia w terminie 90 dni od momentu jego doręczenia zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku uzyskania pozytywnego zaświadczenia lub posiadania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do przedłożenia m.in. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osoby wykonującej projekt budowlany i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący został pouczony, że w razie niespełnienia w wyznaczonym terminie powyższych obowiązków zostanie wydana decyzja o nakazie rozbiórki. W zakreślonym terminie skarżący nie przedłożył wymaganych dokumentów i dlatego organ na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego orzekł nakaz rozbiórki. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.K. podnosząc, że w 1995 r. złożył w Urzędzie Gminy K. wniosek o zamiarze postawienia dwóch barakowozów, wybudowania studni i szamba na ścieki sanitarne oraz wniosek o przekwalifikowanie działki na rekreacyjno-ogrodniczą. Wniosek ten był składany dwukrotnie w odstępach jednego roku, w obu przypadkach urzędnik potwierdził je stemplem, ale wniosku nie przyjął, gdyż twierdził, że w Urzędzie nie ma miejsca na trzymanie tego typu wniosków. Przez piętnaście lat nie było zastrzeżeń odnośnie postawionych obiektów budowlanych, więc odwołujący uznał, że nie musi trzymać tych pism tyle lat. Zaskarżoną decyzją Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Uznał, że organ I instancji w każdym stadium postępowania zapewniał stronom czynny udział w postępowaniu i dwukrotnie informował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowy, w tym przed wydaniem spornej decyzji. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego, inwestor ma obowiązek przechowywania dokumentów przez okres istnienia obiektu. Podkreślił, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego nie została przez ustawodawcę zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zatem wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, nie zaś dokonania zgłoszenia. Wskazał, że z pisma z dnia 9 czerwca 2010 r. wynika, iż w dokumentach archiwalnych Gminy K. brak jest danych odnośnie dokonania przez skarżącego zgłoszenia zamiaru wybudowania obiektu budowlanego (dwóch barakowozów) na terenie działki należącej do skarżącego. Ponadto barakowozy poprzez ich połączenie, zabudowanie, trwałe połączenie z gruntem i podłączenie instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz energetycznej stały się odrębnym obiektem budowlanym pełniącym funkcję rekreacji indywidualnej, tworzącym całość konstrukcyjno-funkcjonalną, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. K. wskazał, że PINB w K. w dniu [...] lipca 2010 r. wydał postanowienie na mocy, którego nałożył obowiązek przedstawienia zaświadczenia od Wójta Gminy w K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po otrzymaniu tego pisma, skarżący złożył wniosek do Urzędu Gminy w K. w sprawie wydania takiego zaświadczenia. Jednak pismem z dnia 28 lipca 2010 r. Wójt Gminy odmówił pozytywnego zaświadczenia o zgodności budowy obiektów budowlanych, uzasadniając, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka znajduje się na terenach rolnych oraz leśnych. W dniu 26 listopada 2010 r. skarżący otrzymał pismo od Wójta Gminy w K., dotyczące wniosku o dokonanie zmiany w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna", w którym poinformowano go, że wniosek o dokonanie zmiany w studium, który wpłynął do urzędu w dniu 7 czerwca 2010 r., został zarejestrowany i przyjęty do realizacji. Ponadto skarżący poinformował, że do 1994 r. działka zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego znajdowała się na terenach przeznaczonych pod rekreację i zabudowę. Skarżący przywołał również przepis art. 30 Prawa budowlanego, w którym została wymieniona lista obiektów, niewymagających pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia. Ponownie jak w odwołaniu skarżący wskazał na okoliczność założenia w 1995 r. w Urzędzie Gminy w K. wniosku o zamiarze postawienia dwóch barakowozów, wybudowania studni i szamba na ścieki oraz o przekwalifikowanie działki. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że okoliczności faktyczne niniejsze sprawy były bezsporne, poza twierdzeniem skarżącego o dokonaniu przez niego zgłoszenia w 1995 r. zamiaru "postawienia dwóch barakowozów, wybudowania studni i szamba na ścieki sanitarne". Jednak okoliczność ta nie została przez skarżącego w jakikolwiek sposób udowodniona w toku postępowania. Sąd podkreślił, że na budowę przedmiotowych obiektów niezbędne było posiadanie pozwolenia na budowę. Sąd uznał, że w świetle poczynionych ustaleń i regulacji prawnej, uprawnione było stanowisko organu, że skarżący wybudował przedmiotowe obiekty, naruszając ciążący na nim obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym ich wykonanie stanowiło samowolę budowlaną w rozumieniu obowiązujących w dacie rozstrzygania przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. W konsekwencji skutkowało to wydaniem przez organ nakazu rozbiórki. Ponadto organ na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wszczął w sprawie procedurę legalizacyjną i w jej ramach nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia: zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku uzyskania pozytywnego zaświadczenia, innych dokumentów, w tym m.in., czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osoby wykonującej projekt budowlany, potwierdzone zaświadczeniem wydanym przez tę izbę i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże w zakreślonym terminie skarżący nie przedłożył wymaganych dokumentów. Dopiero we wniesionej skardze M.K. przyznał, po otrzymaniu postanowienia, złożył wniosek do Urzędu Gminy w K. w sprawie wydania zaświadczenia o możliwości wybudowania obiektów budowlanych i zgodności budowy zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak Wójt Gminy odmówił pozytywnego zaświadczenia o zgodności budowy obiektów budowlanych, uzasadniając, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka znajduje się na terenach rolnych oraz leśnych. Sąd uznał za prawidłowe ustalenia organu odwoławczego co do tego, że warunki określone w postanowieniu nie zostały spełnione, a co uzasadnia w świetle przepisu art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.K. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy podnoszonych w skardze, poprzez niesprawdzenie okoliczności uzasadniającej wniosek o zawieszenie postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, iż Sąd I instancji naruszył przepisy oddalając skargę, mimo iż decyzja naruszała przepisy art. 77 k.p.a. i art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wobec stwierdzenia, że skarżący wybudował w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, bez koniecznego pozwolenia na budowę, domek rekreacyjny organy przeprowadziły postępowanie wskazane przepisem art. 48 ust. 3 wymienionej ustawy. M.K. nie złożył jednak wymaganych dokumentów umożliwiających zalegalizowanie obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. Dlatego organ miał obowiązek orzec rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez koniecznego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 Prawa budowlanego). Skarżący zarzucił w skardze kasacyjnej naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez "niesprawdzenie okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania". Wskazał, iż w dniu 7 lipca 2010 r. złożył w Urzędzie Gminy K. wniosek o zmianę obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Kościerzyna a Sąd nie zawiesił z tego powodu postępowania i nie podjął żadnych czynności zmierzających do zbadania zasadności tego wniosku. Zarzuty te są nieuzasadnione. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W rozpoznawanej sprawie wymieniony przepis nie miał zastosowania. Złożenie przez skarżącego wniosku o zmianę obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że toczy się już postępowanie o zmianę tego studium. Postępowanie takie rozpoczyna uchwała rady gminy o przystąpieniu do prac nad zmianą studium (art. 27 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zaś skarżący nie wykazał, żeby taka uchwała została już podjęta. Nadto nie można uznać, że wynik sprawy zależałby od wyniku postępowania prowadzącego do zmiany studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), lecz aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej. Zmiana studium nie stworzyłaby więc warunków do legalizacji wzniesionego samowolnie przez skarżącego obiektu budowlanego. Konieczna do tego byłaby odpowiednia zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jest bezsporne w sprawie, że nie jest prowadzone postępowanie w tym przedmiocie. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały więc żadne podstawy do zawieszenia postępowania a Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Należy przy tym zauważyć, że organy miały obowiązek rozpoznać sprawę na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji i zgodnie z istniejącymi w tym czasie okolicznościami faktycznymi. Dlatego skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.