I OZ 814/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2011 r. sygn. akt II SO/Wa 35/11 o wymierzeniu Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej grzywny w sprawie z wniosku "[...]" Spółka jawna o wymierzenie grzywny Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 646/11 wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: oddalić zażalenie. POSTANOWIENIE Dnia 3 listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia "DPC A. Danylczenko i Spółka" Spółka jawna na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2011 r. sygn. akt II SO/Wa 35/11 w zakresie kosztów postępowania sądowego w sprawie z wniosku "DPC A. Danylczenko i Spółka" Spółka jawna o wymierzenie grzywny Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 646/11 wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: uchylić punkt drugi postanowienia i zasądzić od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącego kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II SO/Wa 35/11 w sprawie z wniosku "[...]" Spółka jawna wymierzył Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), grzywnę w wysokości 2000,00 zł za nieprzekazanie skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w piśmie procesowym z dnia 19 maja 2011 r. "[...]" Spółka jawna zawarła wniosek o wymierzenie Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ domagał się jego oddalenia, twierdząc, że po otrzymaniu skargi uwzględnił ją w całości poprzez udostępnienie całości żądanej informacji i podzielenie stanowiska strony skarżącej, że żądana informacja stanowi informację publiczną, a nadto przekazał skargę i odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy. WSA w Warszawie stwierdził, że stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Jak wynika z akt sprawy II SA/Wa 646/11 "[...]" Spółka jawna pismem z dnia 24 listopada 2010 r. złożyła do WSA za pośrednictwem Ministra Pracy i Polityki Społecznej skargę na czynność Ministra w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej pismem z dnia 24 sierpnia 2010 r. Przedmiotowa skarga wpłynęła do organu w dniu 29 listopada 2010 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej pismem z dnia 18 marca 2011 r. udzielił odpowiedzi na wymienioną skargę i przesłał ją wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 21 marca 2011 r. Z zestawienia daty otrzymania przez organ skargi z datą przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę wynika, że 15 dniowy termin, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, upłynął z dniem 14 grudnia 2010 r. W ocenie Sądu I instancji opóźnienie w przekazaniu skargi, akt sprawy oraz odpowiedzi na skargę uzasadnia wymierzenie organowi grzywny w przedmiotowej sprawie. Użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 P.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny" oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie, Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy (w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej – z uwzględnieniem art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. (czy w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej – z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W niniejszej sprawie organ przekazał określone w art. 54 § 2 P.p.s.a. dokumenty, jednak uczynił to z uchybieniem terminu. Organ ponad sześciokrotnie przekroczył ustawowy termin do dokonania ciążących na nim obowiązków. Przyczyny powodujące brak właściwego działania organu, nie mają w niniejszym postępowaniu znaczenia, ponieważ przedmiotem postępowania jest wyłącznie wymierzenie grzywny, co jest kwestią odrębną od merytorycznego załatwienia sprawy. Dlatego argument, że w dniu 4 stycznia 2011 r. na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. Minister Pracy i Polityki Społecznej uwzględnił skargę oraz udostępnił całość żądanych informacji, może mieć jedynie znaczenie przy wymierzaniu wysokości grzywny. Na powyższe postanowienie Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł zażalenie, domagając się jego uchylenia. Organ podniósł, że podjęte przez wnioskodawcę działania zmierzające do nałożenia kar pieniężnych na organ mają jedynie charakter represyjny. Świadczy o tym fakt, że Ministerstwo udzieliło skarżącemu informacji, o które wnioskował i uczyniło to w trybie autokontroli. W związku z powyższym trudno dopatrzyć się we wniosku o wymierzenie grzywny zamierzeń mających wywołać skutek dyscyplinujący organ. Dodatkowo pracownik odpowiedzialny za naruszenie omawianego terminu został ukarany upomnieniem. Zwrócono również uwagę, że przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. ma przede wszystkim na celu wyegzekwowanie od organu administracji wypełnienie ciążącego na nim obowiązku procesowego. Nie powinna być to forma "kary" za uchybienie terminowi w art. 54 § 2 P.p.s.a. W momencie orzekania o grzywnie organ wypełnił ciążące na nim obowiązki. Uchybienie terminowi nie stanowi podstawy do nałożenia grzywny, jeżeli mimo opóźnienia organ przekazał sądowi akta wraz z odpowiedzią na skargę przed rozpoznaniem wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ zobowiązany jest przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie piętnastu dni od dnia jej wniesienia - art. 54 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.). W razie niezastosowania się do obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 cytowanej ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 P.p.s.a.). Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Należy zaznaczyć, że użyty w art. 55 § 1 p.p.s.a. termin "może" oznacza, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę zasadności wymierzenia grzywny. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny sąd nie czyni tego automatycznie, powinien zatem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc przyczynę niedopełnienia obowiązku, jak również czas opóźnienia w przekazaniu skargi do sądu. Ustawodawca nie pozostawia natomiast Sądowi możliwości odstąpienia od wymierzenia grzywny w przypadku zrealizowania przesłanek z art. 54 § 2 P.p.s.a. . Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela w pełni utrwalony w orzecznictwie pogląd, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco – represyjny. Nieuprawnione jest zatem dopatrywanie się w tej instytucji wyłącznie funkcji dyscyplinującej. Nie pozwala na to dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 P.p.s.a. – a w tej sprawie z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w art. 55 § 1 P.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie powinności określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a., bądź w innych szczególnych ustawach. Do obowiązków, o jakich mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy przekazanie przez organ skargi, akt sprawy, odpowiedzi na skargę, przy czym wszystkie te dokumenty winny być przedstawione sądowi w terminie 15 dni od dnia wniesienia skargi. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi Sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Przedmiot zaskarżenia, określony w art. 55 § 1 P.p.s.a., obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem terminu. Nie zachodzi zatem bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Bez znaczenia jest przy tym termin posiedzenia sądu, na którym zostanie rozpoznany wniosek o wymierzenie grzywny. Nie może on przecież zmienić faktu uchybienia albo braku uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 P.p.s.a. Pozostaje zatem bez wpływu na istnienie bądź nieistnienie przedmiotu zaskarżenia (vide uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09). Ponadto słusznie w literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że ustawa nie wskazuje na jakikolwiek związek między złożeniem wniosku, wykonaniem obowiązku a terminem posiedzenia sądu. Sąd jest obowiązany rozpatrzeć merytorycznie wniosek, który spełnia wymagania formalne, bez względu na to, czy do daty posiedzenia sądu organ spełnił swój obowiązek, czy też nie. Postępowanie ma swój przedmiot, gdyż wniosek nie został cofnięty ani z innych przyczyn nie stał się bezprzedmiotowy (zob. B. Dauter: Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 180 i 181). Przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu przypadkach spotka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, w drugim zaś już nie. W tym względzie funkcja represyjna art. 55 § 1 P.p.s.a. znajduje również uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej wymierzenie grzywny pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że organ nie przekazał skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Natomiast to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość, bowiem zadaniem grzywny nie jest tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na aprobatę zasługuje również wysokość nałożonej grzywny. Grzywnę za naruszenie obowiązku przekazania skargi do sądu zgodnie z regulacja art. 154 § 6 w związku z art. 55 § 1 P.p.s.a., wymierza się w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2010 r. wyniosło 3.224,98 zł - zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2011 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2010 r. (M.P. nr 11, poz. 120). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymierzenie kary w wysokości 2000 zł odpowiadało stopniowi zawinienia organu i spełniało przyznaną grzywnie funkcję represyjno – dyscyplinującą. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.