II OSK 1996/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1530/20 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 czerwca 2020 r. znak DOA.7110.549.2019.RKS/MMS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2021 r., VII SA/Wa 1530/20, oddalił skargę H. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 16 czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 27 listopada 2019 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2018.2096 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2019.1186 ze zm.; dalej p.b.), po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek H. K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 8 lipca 2010 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. i G. K. pozwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, na działce nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w W. - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji ostatecznej Prezydenta m.st. Warszawy. Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. K. od powyższej decyzji Wojewody Mazowieckiego, utrzymał tę decyzję w mocy. H. K. wniosła do WSA w Warszawie skargę na ww. decyzję GINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że organy przeprowadziły na wniosek H. K., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 8 lipca 2010 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. K. i G. K. pozwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], przy ul. [...] w W. Uznały, że badana decyzja nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które mogłyby uzasadniać stwierdzenie jej nieważności. Sąd podzielił tę ocenę. Zdaniem Sądu, decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 8 lipca 2010 r. nie narusza przepisów Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 12 kwietna 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (wg stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji - Dz.U.2009. 56.461; dalej "rozporządzenie"), w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że z części tekstowej i graficznej projektu budowlanego wynikało, że zaplanowane roboty budowlane obejmowały rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz budowę nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. W ocenie Sądu, organy słusznie uznały, że sposób określenia przedmiotu inwestycji w kwestionowanej decyzji nie miał decydującego znaczenia w kontekście nadzwyczajnego trybu postępowania. Przedmiotem kontroli nadzorczej był bowiem konkretny projekt budowlany stanowiący integralną część kwestionowanej decyzji. Sąd zaakcentował stan prawny obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Na mocy § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych otrzymał nowe brzmienie (od 8 kwietnia 2009 r.). Z załącznika graficznego będącego integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy wynikało, że projektowany obiekt ma być zlokalizowany w granicy z działką skarżącej nr [...] w taki sposób, że częścią ściany inwestorów przylega do budynku znajdującego na działce nr [...]. Za taką możliwością budowy domu jednorodzinnego (segmentu bliźniaka), bezpośrednio przy granicy działki, przemawiał § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, który dopuszczał na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m (co miało miejsce), w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m. W sprawie niniejszej zastosowanie miał zatem § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, a nie wskazywany przez skarżącą jego § 12 ust. 3 pkt 2, zgodnie z którym możliwe było sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli przylegałby on całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istniała ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem, że jego część leżąca w pasie o szerokości 3m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej. Obiekt został usytuowany na działce w sposób zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Nadto analizowany projekt budowlany z 2010 r. nie przewidywał jakichkolwiek otworów wentylacyjnych usytuowanych w ścianie posadowionej bezpośrednio przy granicy z działką skarżącej. Skoro budynek został usytuowany zgodnie z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i określonymi w § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, to nie został rażąco naruszony art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego, tj.: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 12 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia, w brzmieniu na dzień wydawania ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, poprzez błędną ich wykładnię prowadzącą do mylnego przekonania, że sentencja decyzji o pozwoleniu na rozbudowę może być dowolnie definiowana, a wręcz sprzeczna z treścią projektu budowlanego (rozbudowa v. sytuowanie nowego budynku), także w sytuacji, gdy: a. przy wydawaniu tej decyzji stosowano przepisy o charakterze wyjątkowym w stosunku do zasad dotyczących odległości budynków od granicy, b. przesłanki stosowania wyjątków ujętych w § 12 ust. 3 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia przy wydawaniu pozwolenia są zróżnicowane w zależności od przedmiotu pozwolenia (sytuowanie nowego budynku vs rozbudowa) c. inwestycja bezpośrednio wpływała na interes osób trzecich; d. budynek będący przedmiotem decyzji był objęty ochroną konserwatorską; e. decyzja o pozwoleniu na rozbudowę została wydana w oparciu o decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 kwietnia 2009 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku, wydaną również w oparciu o uzgodnienia z konserwatorem zabytków dotyczące rozbudowy budynku - i w konsekwencji błędne uznanie, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy nie naruszała rażąco art. 3 pkt 12 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia oraz w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b.; z ostrożności procesowej na wypadek, gdyby Sąd nie podzielił tego zarzutu: 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia, poprzez błędne ich zastosowanie prowadzące do mylnego przekonania, że przy pracach budowlanych polegających na rozbiórce znacznej części segmentu bliźniaka usytuowanego na działce o szerokości poniżej 16 metrów i jego odbudowie należy stosować § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji, a nie - jak powinno być to prawidłowo - § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia - a w konsekwencji błędne uznanie, że Prezydent m.st. Warszawy, wydając decyzję nr 215/N/10 - pozwolenie na rozbudowę segmentu bliźniaka o ścianie nie stykającą się na całej szerokości ze ścianą segmentu bliźniaka stojącego na działce sąsiedniej (skarżącej), nie naruszył rażąco opisanych wyżej przepisów; 2. przepisów postępowania, tj.: 1) art. 3 § 1 i § 2 w zw. z art. 1 § 1 i § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez: a) bezpodstawne, niemające oparcia w materiale dowodowym i dowolne przyjęcie w ślad za stanowiskiem organu II instancji, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 8 lipca 2010 r. nie wykazywała sprzeczności z wymogami warunków techniczno-budowlanych dotyczących nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się na działce sąsiedniej (skarżącej) - w sytuacji, gdy ani na etapie wydawania ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 8 lipca 2010 r., ani na etapie postępowania nieważnościowego nie została przedstawiona przez inwestora lub organ jakakolwiek analiza czy choćby odniesienie się do kwestii nasłonecznienia (zacienienia) działki sąsiedniej, w tym w szczególności zacienienia pomieszczeń mieszkalnych skarżącej, a poszerzenie bryły przedmiotowego budynku w granicy w sposób oczywisty wpływa na nasłonecznienie pomieszczeń mieszkalnych i działki skarżącej; - co miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ doprowadziło do bezpodstawnego, dowolnego, a na pewno przedwczesnego uznania, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 8 lipca 2010 r. nie naruszyła w sposób rażący ww. przepisów techniczno-budowlanych dotyczących nasłonecznienia; b) bezpodstawne pominięcie istotnej okoliczności, że poprzedzająca decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 8 lipca 2010 r. decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 kwietnia 2009 r. ustalała warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku i była wydana również w oparciu o uzgodnienia z konserwatorem zabytków dotyczące rozbudowy budynku; - co miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ doprowadziło do bezpodstawnego, dowolnego, a na pewno przedwczesnego uznania, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 8 lipca 2010 r. nie naruszyła w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 8 lipca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że zaskarżona decyzja została podjęta nie w postępowaniu zwykłym, lecz w nadzwyczajnym – nieważnościowym. Dlatego też dla skutecznego wykazania nieważności kwestionowanej decyzji konieczne jest wykazanie, iż jest ona dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 8 lipca 2010 r. jest nieważna, gdyż rażąco narusza prawo, a więc – w opinii skarżącej – wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wielokrotnie trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (por. np. wyrok NSA z 12.10.2022r., II OSK 1475/21, LEX nr 3419253). Z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy wystąpią łącznie następujące trzy przesłanki: 1) oczywistość naruszenia prawa; 2) charakter przepisu, który został naruszony; 3) skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (np. wyrok NSA z 9.11.2022r., I GSK 3503/18, LEX nr 3447559). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, ponieważ odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie (wyrok NSA z 11.10.2022r., III OSK 1339/21, LEX nr 3421282). Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 12 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia, poprzez błędną ich wykładnię, gdyż – jak już wyżej zaznaczono – błędna wykładnia nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Zaznaczyć ponadto wypada, że co prawda decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 8 lipca 2010 r. mówiła o pozwoleniu na rozbudowę, chociaż z jej treści i z treści projektu budowlanego wynikało, że dotychczasowy budynek – poza ścianą graniczącą z budynkiem skarżącej – miał zostać rozebrany i w jego miejscu, poszerzonym od strony ogrodu, miał zostać wybudowany w istocie nowy budynek, jednak błędne, a w istocie nieprecyzyjne określenie inwestycji nie może być uznane za rażąco naruszające prawo, bo merytorycznie decyzja rażąco prawa nie narusza. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia, stwierdzić należy, że organy wystarczająco rozważyły podnoszone w tym zarzucie kwestie i zasadnie doszły do wniosku, że zastosowanie ma pkt 1, a nie 2. Brak jest w tych okolicznościach podstaw do przyjęcia, że powyższe przepisy zostały naruszone i to w sposób rażący. WSA słusznie więc stanowisko organów administracyjnych w powyższym zakresie podzielił. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 w zw. z art. 1 § 1 i § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 8 lipca 2010 r. nie wykazywała sprzeczności z wymogami warunków techniczno-budowlanych dotyczących nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się na działce skarżącej, to poruszone w nim kwestie podlegałyby rozważeniu w postępowaniu zwyczajnym. Skoro jednak niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym, to – biorąc ponadto pod uwagę usytuowanie "rozbudowanego" budynku – graniczącego od wschodu z domem skarżącej, a poszerzona część, wystająca poza ścianę graniczącą z jej domem, usytuowana jest od północy – brak jest podstaw o uznania, że w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa. Podzielić też należy stanowisko Sądu I instancji, akceptującego w tym zakresie stanowisko organów administracyjnych, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 8 lipca 2010 r. nie naruszyła w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie stanowił też o rażącym naruszeniu prawa fakt, że poprzedzająca decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 8 lipca 2010 r. decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 kwietnia 2009 r. ustalała warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku i była wydana również w oparciu o uzgodnienia z konserwatorem zabytków dotyczące rozbudowy budynku. Jeżeli bowiem inwestycja określona jako rozbudowa w realiach tej sprawy w sposób rażący nie odbiega od tego, co faktycznie zrealizowano, to nie można mówić w takiej sytuacji o rażącym – czyli oczywistym, widocznym na pierwszy rzut oka – naruszeniu prawa. W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok nie narusza art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, ponieważ wbrew wywodom skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie wykazano zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 8 lipca 2010 r. Podkreślić trzeba, że ewentualne naruszenia ww. przepisów nie są oczywiste, a ich zastosowanie wynika z przyjętej wykładni. To sprawia, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.