II SAB/Bd 23/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru [...] w B. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza organowi grzywnę w kwocie [...]([...]) złotych; 5. przyznaje od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru [...] w B. na rzecz skarżącego A. S. sumę pieniężną w kwocie [...]([...]) złotych; 6. zasądza od Kujawsko – [...] Inspektora Nadzoru [...] w B. na rzecz skarżącego A. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE A. S. w piśmie z [...] marca 2020 r. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej w skrócie "WINB") w rozpoznaniu odwołania A. S. i F. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. B. (zwanym dalej "PINB") z [...] lipca 2019 r. nr [...].MM. Wskazaną decyzją z [...] lipca 2019 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne [...] wszczęte z urzędu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, położonego w B. przy ul. [...] (działka nr [...]). Skarżący zarzucił WINB bezczynność i przewlekłość z naruszeniem: 1) art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256; zwanej "k.p.a."), art. 36, art. 12, art. 8, art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. nr 61 poz. 284) i art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (Dz. U. UE.C 2007.303.1.) wskutek braku wydania przez WINB decyzji administracyjnej lub jakiegokolwiek postanowienia dowodowego mającego na celu wyjaśnienie i ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz podjęcia czynności prawnych zgodnie z oceną prawną, wytycznymi i zaleceniami zawartymi w wyroku II SA/Bd 17/16, w szczególności braku decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku gospodarczego i instalacji powstałych w wyniku samowolnych robót budowlanych przebudowy, budowy i samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny z jednoczesnym nałożonym przez PINB wymaganiem uzyskania decyzji administracyjnej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku na nieruchomości przy ul. [...] w B. (wyrok NSA z 10 lutego 2016 r. II GSK 2294/14), 2) art. 153 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a. w związku z niewykonaniem prawomocnego wyroku WSA w Bydgoszczy II SA/Bd 17/16 3) konstytucyjnego prawa strony do sądu wskutek niepoinformowania stron o przysługującym im prawie do ponaglenia. Skarżący wniósł o: - zobowiązanie WINB do wydania decyzji merytorycznej będącej odpowiedzią na wniesione odwołanie, - orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł lub według uznania Sądu, - wymierzenie WINB grzywny z tytułu rażącej bezczynności i przewlekłości. W odpowiedzi na skargę z [...] marca 2020 r. WINB wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że prowadzi postępowanie odwoławcze zainicjowanie odwołaniem Skarżącego od decyzji PINB z [...] lipca 2019 r. Po zapoznaniu się z dokumentami sprawy postanowił uzupełnić materiał dowodowy. W ramach uzupełnienia materiału dowodowego WINB pismem z [...] października 2019 r. zwrócił się do Urzędu M. B. Wydział Mienia i Geodezji z prośbą o udzielenie informacji odnośnie aktualnego stanu postępowania administracyjnego toczącego się w zakresie zmiany funkcji przedmiotowego budynku. Z akt organu I instancji wynika bowiem, że WSA w Bydgoszczy wyrokiem z [...] października 2018 r. (sygn. II SA/Bd 579/18) uchylił decyzję K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjno – Kartograficznego z [...] marca 2018 r. znak. WIGIK.I.7221.6.2019 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. B. z [...] stycznia 2018 r. [...] w sprawie zmiany funkcji przedmiotowego budynku gospodarczego. Stosownie do art. 36 § 1 i 2 k.p.a. WINB poinformował strony postępowania, że załatwienie sprawy nastąpi po otrzymaniu wymaganych informacji. W ramach uzupełnienia materiału dowodowego WINB pismem z [...] września 2019 r. zwrócił się także do PINB o nadesłanie inwentaryzacji budowlanej powykonawczej przedmiotowego budynku (z 1969 r. oraz z 2001 r.) Prezydent M. B. (zwany dalej "Prezydentem") przy piśmie z [...] października 2019 r. przesłał swoją decyzję [...] października 2019 r. nr [...]. Decyzją tą Prezydent odmówił zmiany danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków M. B. dla nieruchomości położonej przy ul. [...], działka nr [...], polegającej na zmianie funkcji budynku o numerze identyfikacyjnym [...] z mieszkalnej na gospodarczą. Następnym pismem z [...] listopada 2019 r. WINB zwrócił się do Prezydenta o informację, czy decyzja z [...] października 2019 r. jest ostateczna. P. z [...] grudnia 2019 r. Prezydent odpowiedział, że od ww. decyzji wniesiono odwołanie. WINB wskazał ponadto, że dwukrotnie zwracał się do E. G. (następcy prawnego inwestora) tj. pismami z [...] października 2019 r. i [...] stycznia 2020 r. – o udzielenie informacji na temat rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w B. w sprawie o sygn. II Ns 1567/18 (dawniej II NS 788/18 oraz II Ns 1073/87), dotyczącej zniesienia współwłasności nieruchomości położonej przy ul. [...]. Z odpowiedzi udzielonych pismami z [...] listopada 2019 r. oraz [...] stycznia 2020 r. wynikało, że nadal toczy się postępowanie w sprawie o zniesienie współwłasności ww. nieruchomości oraz o jej zasiedzenie, a kolejna rozprawa wyznaczona na [...] lutego 2020 r. P. z [...] stycznia 2020 r. WINB po raz kolejny wystąpił do Prezydenta o informację odnośnie ostateczności jego decyzji z [...] października 2019 r. W odpowiedzi Prezydent poinformował, że K. – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjno – Kartograficznego przedłużył rozpatrzenie odwołania do [...] lutego 2020 r. Mając powyższe na uwadze WINB poinformował strony o przysługującym im prawie do zapoznania się z aktami (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz stosownie do art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poinformował, że sprawa zostanie rozstrzygnięta w przewidywanym terminie do [...] marca 2020 r. WINB wskazał ponadto, że [...] lutego 2020 r. Skarżący złożył ponaglenie, które zostało przekazane Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. GINB postanowieniem z [...] marca 2020 r. stwierdził, że WINB nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. WINB wskazał, że 27 lutego strona postępowania – E. G. przeglądał akta sprawy oraz złożył wyjaśnienie, że postępowanie o zasiedzenie oraz zniesienie współwłasności przed sądem cywilnym jeszcze ostatecznie nie zakończyły się. Przedłożył jednocześnie oryginały dokumentów, z których wykonano kopie do akt sprawy: - postanowienie Sądu Rejonowego w B. z [...] stycznia 2019 r. (sygn. II Ns 3360/16) dotyczące upoważnienia wnioskodawcy E. G. do złożenia w imieniu uczestników A. S., F. S., M. S., K. G. oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane, a dotyczącego wykonania wewnętrznej kanalizacji sanitarnej na terenie nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], - postanowienie Sądu Okręgowego w B. z [...] października 2019 r. sygn. II Ca 409/19 oddalające apelację od ww. postanowienia Sądu Rejonowego z [...] stycznia 2019 r. WINB wskazał, że Skarżący [...] marca 2020 r. przeglądał akta sprawy. Podczas rozmowy telefonicznej [...] marca 2020 r. WINB uzyskał od K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjno – Kartograficznego informację, że nie zapadło jeszcze ostateczne rozstrzygnięcie z odwołania od decyzji Prezydenta z [...] października 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...].AJ orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji PINB z [...] lipca 2019 r. umarzającej postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, położonego w B. przy ul. [...], działka nr [...] tj. części podstawowej budynku gospodarczego usytuowanego przy granicy z sąsiednią posesją przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przewlekłość postępowania oraz bezczynność organu administracji publicznej, które podlegają kognicji sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") zostały uregulowane w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. O bezczynności organu administracji publicznej można mówić, "gdy w prawie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności" (T. Woś, Formy działania administracji publicznej kontrolowane przez sądy administracyjne [w:] Postępowanie sądowoadministracyjne (red.) T. Woś, Warszawa 2017, s. 114, zob. także wyrok NSA z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 133/16, CBOSA). Z kolei przez przewlekłość postępowania rozumie się "podejmowanie przez organ administracji publicznej czynności zbędnych lub pozornych, co prowadzi do niezasadnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy" (tak: W. Piątek, Właściwość sądów administracyjnych [w:] Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne z kazusami (red.) R. Hauser, A. Skoczylas, Warszawa 2017, s. 397; zob. także wyrok NSA z dnia: 5 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2276/17, 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1039/17, CBOSA). Zarzucenie organowi w jednej skardze bezczynności i przewlekłości postępowania nie jest niedopuszczalnym skumulowaniem dwóch skarg w sytuacji, gdy oboma zarzutami kwestionowana jest terminowość i sprawność działania w tej samej sprawie administracyjnej. Objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę administracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Znajduje to umocowanie w zasadzie prawnej, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub jeden akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny. Przedmiotem z kolei postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność oraz przewlekłość postępowania organu, jest zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (vide: wyroki NSA z: 5 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 709/12, 24 lutego 2015 r. sygn. II OSK 2225/14, 21 września 2018 r. sygn. I OSK 16/17). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W przedmiotowej sprawie Organ tj. WINB otrzymał odwołanie Skarżącego [...] sierpnia 2019 r. zgodnie zatem z art. 35 § 3 k.p.a. w toczącym się postępowaniu odwoławczym sprawa powinna być załatwiona do [...] września 2019 r. Tymczasem we wskazanym miesięcznym okresie WINB nie tylko rozstrzygnął sprawy, ale dopiero ostatniego dnia terminu tj. [...] września 2019 r. podjął pierwszą czynność w sprawie tj. w trybie art. 136 k.p.a. zwrócił się do Prezydenta M. B. o informację odnośnie stanu postępowania toczącego się w zakresie zmiany funkcji przedmiotowego budynku gospodarczego odnotowywanej w danych w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta B.. W dalszym toku postępowania WINB oczekiwał na wydanie przez Prezydenta M. B. decyzji w sprawie zmiany danych w operacie ewidencji gruntów i budynków, dotyczących przedmiotowego budynku gospodarczego. Po wydaniu zaś takiej decyzji przez Prezydenta, co nastąpiło [...] października 2019 r. oraz wniesieniu od niej odwołania, WINB oczekiwał nadal na ostateczne rozstrzygnięcie tej sprawy. (por. pismo WINB do Prezydenta z [...] stycznia 2020 r.) tj. na rozstrzygnięcie postępowania odwoławczego toczącego się przed K. – P. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjno – Kartograficznego. Jak wynika z akt sprawy – do momentu wydania przez WINB decyzji w dniu [...] marca 2020 r. ww. postępowanie w przedmiocie danych w ewidencji gruntów i budynków nie zakończyło się. Pomimo to WINB wydał decyzję w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny. Podobnie WINB oczekiwał na rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego w B. w sprawie o zniesienie współwłasności nieruchomości, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek. Potrzebę uzyskania informacji w tym zakresie organ dostrzegł dopiero [...] października 2019 r. (ponad 2 miesiące od momentu wpłynięcia odwołania Skarżącego), kierując w tym dniu zapytanie do E. G. o stan sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym. Także w tym przypadku, po kolejnym monitowaniu co do stanu sprawy, WINB postanowił rozstrzygnąć postępowanie odwoławcze pomimo braku rozstrzygnięcia w sprawie, o której stan dopytywał w trybie art. 136 k.p.a. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Czym innym jest jednakże uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie o mające dla niej istotne znaczenie dowody w postaci rozstrzygnięć innych organów, a czym innym – oczekiwanie na rozstrzygnięcie innego organu, które ma znaczenie dla rozstrzygnięcia prowadzonej sprawy. Uzupełnienie akt sprawy o mające dla niej istotne znaczenie dowody w postaci rozstrzygnięć innych organów może dokonać się w trybie art. 136 k.p.a. o ile owe dowody tj. owe rozstrzygnięcia już funkcjonują w obrocie prawnym. W przypadku jednakże, jeżeli owe rozstrzygnięcie innego organu nie funkcjonuje jeszcze w obrocie prawnym, a zdaniem organu jest ono niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy – postępowanie powinno być zawieszone, stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie WINB nie miał podstaw, aby prowadzić postępowanie dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. w zakresie dotyczącym przyszłych, nie istniejących jeszcze w obrocie prawnym rozstrzygnięć innych organów. Jeżeli WINB nie widział potrzeby, aby zawiesić postępowanie ze względu na owe oczekiwane rozstrzygnięcia – winien rozstrzygnąć toczącą się przed nim sprawę w oparciu o istniejący stan prawny i faktyczny. W powyższym zakresie nie było zatem podstaw do wyznaczania nowego terminu załatwienia sprawy ze względu na konieczne postępowanie dowodowe. Należy wobec tego uznać, że w przedmiotowej sprawie WINB prowadził wprawdzie sprawę, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji. WINB pozostawał zatem w bezczynności. W niniejszej sprawie istotnym jest przy tym, że po wniesieniu skargi (9 marca 2020 r.), a przed jej rozpatrzeniem, bezczynność ustała, jako że [...] marca 2020 r. WINB wydał decyzję nr [...].AJ, którą orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji PINB z [...] lipca 2019 r. umarzającej postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, położonego w B. przy ul. [...], działka nr [...]. W sytuacji ustania bezczynności sąd administracyjny orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy z dnia orzekania. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16). Dlatego też zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd orzekł w pkt. 1 wyroku o umorzeniu postępowania w zakresie bezczynności organu. Podjęcie przez organ stosownego działania po wniesieniu skargi na bezczynność jest równoznaczne z jej uwzględnieniem, nie zwalania to jednak sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Mając na względzie, że od otrzymania przez WINB odwołania (20 sierpnia 2019 r.) do momentu zakończenia postępowania odwoławczego (20 marca 2020 r.) upłynęło 6 miesięcy, Sąd stwierdza, że wskazana bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. 2 wyroku. Sąd jednocześnie stwierdził, że postępowanie Organu nosi znamiona przewlekłości. Organ podejmował w sprawie czynności opieszale, w znacznych odstępach czasu. Jak już wskazano na wstępie rozważań – pierwszą czynność w sprawie organ podjął dopiero po miesiącu tj. w terminie, w których sprawa powinna już być zakończona. Dysponując całością akt sprawy (uzupełnienie akt przez PINB na żądanie WINB nastąpiło 24 września), dopiero po następnej ponad miesięcznej analizie WINB doszedł do wniosku, że konieczne w sprawie jest także rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego w przedmiocie zniesienia współwłasności. Abstrahując od oceny prawidłowości takiej decyzji co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania należy wytknąć, że akta sprawy nie dają podstawy do uznania, że tego rodzaju decyzji procesowej nie można było podjęć wcześniej. Postępowanie Organu nie cechowało się zatem niezbędną koncentracją podejmowanych działań, co jest także przejawem przewlekłego prowadzenia postępowania. Ze względu na powyższe Sąd w pkt 3 sentencji wyroku stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, a zważywszy dodatkowo, że taki sposób prowadzenia postępowania skutkował jego długotrwałością (załatwienie sprawy w ciągu 6 miesięcy zamiast w ciągu 1 miesiąca), uznał, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie okres bezczynności trwał pół roku, konsekwencją tego było wymierzenie organowi w pkt 4 wyroku grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Grzywna w wysokości 200 zł nie jest wysoka, jednak adekwatna do stwierdzonego naruszenia. Sąd uznał, że w uwarunkowaniach przedmiotowej sprawy zasadne jest także przyznanie Skarżącemu wnioskowanej przez Skarżącego sumy pieniężnej. Przyznanie sumy pieniężnej art. 149 § 2 p.p.s.a. pozostawia uznaniu Sądu, a środek ten ma pełnić funkcję represyjną, prewencyjną, a także kompensacyjną. W wyroku z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 1159/19 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wymierzenie grzywny organowi ma na celu oddziaływać na organ mobilizująco i wzmocnić gwarancję terminowego załatwiania spraw. Suma pieniężna, o której mowa w tym przepisie, stanowi szczególną formę zadośćuczynienia dla strony postępowania, która wywołuje jednocześnie uboczny skutek w postaci represji finansowej. Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie tego środka jest uzasadniona ze względu na stwierdzony okres bezczynności i przewlekłego prowadzenia sprawy.