II OSK 1067/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Rzążewska (spr.) Sędziowie Krystyna Borkowska Teresa Kobylecka Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 26 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Spółki Akcyjnej O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1073/05 w sprawie ze skargi Spółki Akcyjnej O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w powołaniu na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę O. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] odrzucającą zgłoszenie O S.A. w P. zanieczyszczenia przez C. S.A. powierzchni ziemi na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], działka nr [...](Stacja Paliw nr [...]). W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na treść art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", który przewiduje obowiązek władającego powierzchnią ziemi w dacie wejścia ustawy z dnia 27 kwietnia 2002r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), tj. w dniu 1 stycznia 2001r. zgłoszenie właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi, jaki spowodował inny podmiot przed wejściem w życie ustawy, z zastrzeżeniem dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004r. Sąd wskazał, że przepis ten jest przepisem o charakterze przejściowym, ustanawiającym wyjątek od zasady określonej w art. 102 ustawy - Prawo ochrony środowiska, który możliwość skorzystania ze szczególnego rozwiązania uzależnia od spełnienia przez zgłaszającego wymienionych w nim warunków, m. in. dokonania zanieczyszczenia przez "inny podmiot" niż zgłaszający oraz dokonania zgłoszenia w określonym terminie. Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane przez organy administracji, że w przypadku zaistnienia następstwa o charakterze sukcesji generalnej - co ma miejsce w przypadku łączenia się spółek na podstawie art. 465 § 3 k.h. - z chwilą wykreślenia z rejestru spółki przejętej, spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej, w tym również prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym. W takiej sytuacji Sąd I instancji stwierdził brak podstaw do uznania, że zanieczyszczenie gleby zostało spowodowane przez inny podmiot niż zgłaszający, skoro taka sukcesja miała miejsce, albowiem spółka przejmująca P. S.A. wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej C. S.A. tworząc spółkę, która następnie przyjęła ostatecznie nazwę (firmę) O. S.A. Z tych przyczyn wniosek podlegał odrzuceniu. Jednocześnie Sąd wskazał, że wniosek został złożony przez skarżącą z uchybieniem ustawowego terminu, co musiało skutkować jego odrzuceniem bez potrzeby badania jego merytorycznej treści odnoszącej się do wykazania, czy zanieczyszczenie lub niekorzystne przekształcenie terenu spowodowane zostało przez inny podmiot. Cytowany przepis art. 12 ust. 1 jednoznacznie bowiem stanowi, że władający powierzchnią ziemi, aby mógł uwolnić się od obowiązku rekultywacji musi dokonać zgłoszenia w terminie do dnia 30 czerwca 2004r. Termin ten jest terminem prawa materialnego, czyli okresem, w którym może nastąpić ukształtowanie obowiązków i praw jednostki. Oznacza to, że do jego obliczania nie stosuje się art. 57 k.p.a., w tym jego § 5 stanowiącego, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego albo złożono w polskim urzędzie konsularnym. Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie terminów procesowych. Dla zachowania terminu określonego w art. 12 ust. 1 ustawy koniecznym było złożenie zgłoszenia przez stronę do dnia 30 czerwca 2004r. Zgłoszenie to jest bowiem żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu do rejestru określonego w art. 110 ustawy - Prawo ochrony środowiska, a skoro zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi to za datę zgłoszenia przewidzianego w art. 12 ust. 1 ustawy należy uznać datę doręczenia żądania właściwemu staroście. Skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 465 § 3 k.h. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że spółka przejmująca wstępuje w prawa i obowiązki spółki przejmowanej o charakterze administracyjnym; 2) art. 12 ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że spółka przejmująca nie jest w rozumieniu tego przepisu "innym podmiotem" niż spółka przejęta; 3) art. 12 ust. 2 ustawy poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten wyklucza stosowanie przepisów k.p.a. pozwalających na usunięcie braków formalnych; 4) art. 12 ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zgłoszenie musiało być dokonane bezpośrednio do starosty przed dniem 30 czerwca 2004r. i złożenie zgłoszenia w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego nie doprowadziło do zachowania terminu; 5) w rezultacie powyższych naruszeń - naruszenie art. 12 ust. 4 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, pomimo braku przesłanek do jego zastosowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stosunki administracyjnoprawne są nieprzenoszalne i wygasają wraz ze śmiercią podmiotu, a wyjątki od tej zasady są dopuszczalne jedynie na mocy wyraźnych przepisów ustawy. W niniejszej sprawie brak jest wyraźnych przepisów ustawowych, na podstawie których mogło dojść do przejścia praw i obowiązków o charakterze administracyjnym na skarżącą. Połączenie spółek na podstawie k.h. nie spowodowało skutku w postaci przejścia na spółkę przejmującą obowiązków administracyjnoprawnych spoczywających na spółce przejmowanej, skoro k.h. był aktem regulującym stosunki o charakterze cywilnoprawnym, a nie o charakterze publicznoprawnym. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną gdyby nawet przyjąć, że sukcesja praw i obowiązków miała miejsce to i tak brak podstaw do przyjęcia, że zanieczyszczenie gleby zostało dokonane przez inny podmiot niż skarżąca. Podmiotem tym jest inna osoba prawna lub fizyczna niż osoba władająca powierzchnią ziemi w chwili wejścia w życie ustawy. Tymczasem w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że zanieczyszczenie zostało dokonane przez C. S.A. w W., natomiast podmiotem władającym powierzchnią ziemi w chwili wejścia w życie ustawy był O. S.A. w P. Zgłaszający był więc innym podmiotem, skoro w przypadku łączenia spółek mamy do czynienia z dwoma osobami prawnymi. W takiej sytuacji wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej przeszły na inny podmiot. Wnosząca skargę kasacyjną podnosi także, że termin określony w art. 12 ust. 1 ustawy nie ma charakteru materialnego. Wskazuje jedynie do kiedy strona może dokonać czynności procesowej zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi, a zatem jest terminem procesowym. Termin ten nie odpowiada definicji terminu prawa materialnego, zgodnie z którą jest to okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego, skoro ukształtowanie praw i obowiązków władającego powierzchnią ziemi następuje po terminie określonym w przepisie art. 12 ust. 1 ustawy, na skutek dokonania wpisu do rejestru lub też wydania decyzji o odrzuceniu zgłoszenia. W związku z tym błędna jest wykładnia tego przepisu, zgodnie z którą zgłoszenie musiało przed dniem 30 czerwca 2004r. wpłynąć bezpośrednio do starosty. W sprawie znajduje bowiem zastosowanie art. 57 § 5 k.p.a. tym bardziej, że Sąd I instancji traktuje zgłoszenie jako żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego. Wnosząca skargę kasacyjną domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a nadto zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Nie jest uzasadniony zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 12 ustawy. Co prawda literalne brzmienie wymienionego przepisu mogłoby prowadzić do konstatacji, że "innym podmiotem", o jakim mowa w tym przepisie może być każdy podmiot, który spowodował zanieczyszczenia ziemi, w tym poprzednik prawny władającego ziemią, w dacie wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska, jednak uregulowania tego nie można odrywać od całokształtu przepisów statuujących zasady odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, w tym pomijać, że jest to przepis przejściowy. Stosowanie wykładni celowościowej i systemowej do interpretacji tego przepisu prowadzi do wniosku, że Sąd prawidłowo ocenił legalność jego zastosowania przez organ administracji przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustawa - Prawo ochrony środowiska, odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji, na co trafnie zwraca uwagę uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska), jednostki organizacyjne prowadzące działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego, w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, w tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji, gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia. W ujęciu ustawy - Prawo ochrony środowiska odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art. 102 ust. 1 wymienionej ustawy, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej wykonania może na koszt władającego dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i ust. 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze sprawcą (art. 102 ust. 2 i 3). Z treści art. 102 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot a do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania. Uregulowanie to ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego. W ujęciu omawianego przepisu władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Natomiast odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, a wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane w płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych. Uregulowanie objęte art. 12 ustawy, którego błędną wykładnię zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu skarga kasacyjna, przewiduje obowiązek władającego powierzchnią ziemi w dacie wejścia ustawy - Prawo ochrony środowiska, tj. w dniu 1 stycznia 2001 r. zgłoszenie właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi, jaki spowodował inny podmiot przed wejściem w życie niniejszej ustawy z zastrzeżeniem dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004r. Analiza treści omawianego przepisu wskazuje, iż dotyczy on przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i zostało spowodowane przez osobę będącą względem władającego, o jakim mowa w tym uregulowaniu, innym podmiotem, z czego wypływa wniosek, że delikt powodujący zanieczyszczenie musi zostać popełniony wówczas, gdy władający objął we władanie daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania za inny podmiot w rozumieniu tego unormowania poprzednika prawnego władającego. Podkreślenia wymaga, że przepis ten o charakterze międzyczasowym stwarzał możliwość uwolnienia się wymienionych w nim władających od dokonania rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przez inne podmioty wówczas, gdy nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i niewątpliwie celem ustawodawcy było stworzenie również i tym władającym ochrony w przypadku wyrządzenia szkody przez osoby trzecie, na równi z przewidzianą w art. 102 ust. 2 tej ustawy. Wymieniony przepis, o czym była mowa wyżej, wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, z czego wynika, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu. Przyjąć w związku z tym należy, kierując się wykładnią celowościową i systemową, że art. 12 ust. 1 ustawy odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego władającego. Zgodzić należy się w związku z tym ze stanowiskiem Sądu I instancji, że następca prawny nie jest "innym podmiotem", o jakim mowa w art. 12 ustawy i wobec tego skarżący nie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi w powołaniu na ten przepis i w ten sposób uwolnić się od obowiązku rekultywacji, skoro sprawcą zanieczyszczenia był jego poprzednik prawny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela także prezentowaną w zaskarżonym wyroku argumentację dotyczącą sposobu interpretacji terminu określonego w art. 12 ust. 1 ustawy, którego zachowanie stanowi jedną z formalnych przesłanek warunkujących przyjęcie zgłoszenia, a przez to zwolnienie aktualnie władającego powierzchnią ziemi z obowiązku jej rekultywacji. W rozpoznawanej sprawie zgłoszenia dokonano w dniu 2 lipca 2004r., a zatem już po upływie terminu wskazanego w powołanym przepisie, skoro stosownie do jego regulacji władający powierzchnią ziemi "jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r." Takie brzmienie analizowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ powinien powziąć wiedzę na temat istniejącego zanieczyszczenia jeszcze przed wymienionym dniem, co odpowiada treści art. 61 § 3 k.p.a., którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej. Dopiero bowiem dzień doręczenia organowi żądania strony, które w rozpoznawanej sprawie dotyczyło dokonania odpowiedniego wpisu w rejestrze, jest datą wszczęcia postępowania administracyjnego. Czynność ta inicjuje postępowanie w sprawie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zanieczyszczenie, a w konsekwencji pozwala stwierdzić, kto będzie odpowiedzialny za rekultywację gruntu, zgodnie z art. 102 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania oznacza zainicjowanie szeregu czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a zatem wydania rozstrzygnięcia kształtującego sytuację prawną stron tego postępowania. W omawianym przypadku, dokonanie zgłoszenia zanieczyszczenia gleby ma na celu jego wpisanie do rejestru, co niesie ze sobą ten skutek, iż zgłaszający zwolniony zostaje z obowiązku rekultywacji. Zarazem odrzucenie przez właściwego starostę zgłoszenia (art. 12 ust. 4 ustawy) powoduje, że nie wywiera ono skutku prawnego w postaci zwolnienia władającego powierzchnią ziemi z obowiązku jej rekultywacji (art. 102 ust. 2 - 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska). W postępowaniu wszczętym na skutek omawianego zgłoszenia konkretyzowane są więc uprawnienia i obowiązki, wskazane w Dziale IV ustawy - Prawo ochrony środowiska, wynikające z faktu zanieczyszczenia ziemi. Samo zgłoszenie zanieczyszczenia jest czynnością inicjująca postępowanie administracyjne na wniosek strony i nie musi zawierać odrębnego żądania w tym zakresie. Jednocześnie bieg tego postępowania uzależniony jest od spełnienia szeregu warunków formalnych, wśród których jednym z najważniejszych jest terminowość dokonania zgłoszenia. W związku z tym zgłoszenie, które wpłynęło do właściwego organu już po terminie wskazanym w art. 12 ust. 1 ustawy, nie spełnia tego wymogu formalnego, co oznacza, że stosownie do treści art. 12 ust. 4 ustawy organ ten winien je odrzucić. Odrzucenie zgłoszenia powoduje zaniechanie wpisania go do rejestru, o którym mowa w art. 110 ustawy - Prawo ochrony środowiska, to zaś pociąga za sobą następstwa opisane w art. 102 tej ustawy. W takim przypadku władający powierzchnią ziemi samodzielnie (ust. 1) lub solidarnie ze sprawcą zanieczyszczenia (ust. 2) jest zobowiązany do przeprowadzenia rekultywacji. Trzeba więc podzielić zapatrywanie Sądu I instancji, że przewidziany w art. 12 ust. 1 ustawy termin dokonania zgłoszenia ma charakter materialnoprawny, nie zaś - jak twierdzi wnoszący skargę kasacyjną - procesowy. Zachowanie terminu lub uchybienie temu terminowi powoduje bowiem wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony, kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym. Wobec powyższego, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.