I OW 92/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Powiatu C. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem C. a Powiatem P. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie A.K. umieszczonego w Rodzinnym Domu Dziecka postanawia: wskazać Powiat C. jako właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Starosta C., działający w imieniu Powiatu C., w dniu [...] maja 2021 r wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Powiatem C. a Powiatem P. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w placówce – Rodzinnym Domu Dziecka. W uzasadnieniu organ wskazał, że matka dziecka – M.K.- przebywająca wówczas w Zakładzie Karnym w [...], na stałe zamieszkała na terenie powiatu p., po urodzeniu dziecka w dniu [...] maja 2020 r., w tym samym dniu pozostawiła je w szpitalu w C. Matka dziecka złożyła oświadczenie, że "wyraża zgodę na przekazanie dziecka do rodzinnej pieczy zastępczej, w chwili składania oświadczenia nie jest do końca pewna czy chce przekazać dziecko do adopcji". Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] umieścił małoletniego A.K., urodzonego w dniu [...] maja 2020 r. w C., w pieczy zastępczej wskazanej przez starostę c. – tymczasowo do daty prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie. Małoletni został umieszczony na podstawie art. 191 ust. 8 pkt 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej – jako dziecko pozostawione w szpitalu po urodzeniu. Matka dziecka w dniu [...] czerwca 2020 r. opuściła zakład karny i wróciła do swojego miejsca zamieszkania na terenie powiatu p. W dniu [...] lipca 2020 r. Sąd Rejonowy w C. przekazał sprawę do Sądu Rejonowego w P. jako właściwego do jej rozpatrzenia. Z dalszych ustaleń organu wynika, że w lipcu 2020 r. matka dziecka złożyła do Sądu Rejonowego w P. wniosek o ustanowienie rodziny zastępczej dla małoletniego. Postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] kwietnia 2021 r. matka dziecka została pozbawiona władzy rodzicielskiej oraz ustanowiono pieczę zastępczą dla małoletniego. Powiat C. od momentu umieszczenia dziecka w Rodzinnym Domu Dziecka zwracał się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. z prośbą o zawarcie porozumienia w sprawie ponoszenia przez Powiat P. wydatków wiążących się z opieką i wychowaniem małoletniego dziecka w rodzinie zastępczej. Z uwagi na negatywne stanowisko organu niezbędne stało się ustalenie powiatu zobowiązanego do ponoszenia powyższych opłat. Organ ten wskazał, że w jego ocenie zobowiązanym powinien być powiat miejsca zamieszkania matki przed umieszczeniem jej w zakładzie karnym czyli Powiat Pruszkowski. W ocenie tego organu nie można w tym przypadku ustalić właściwości miejscowej na podstawie art. 191 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 191 ust. 13 ustawy. Starosta P., działający w imieniu Powiatu P., reprezentowany przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P., w odpowiedzi na wniosek, wniósł o uznanie za właściwy Powiat C. - Starostę C. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że M.K. w dniu [...] maja 2020 r. urodziła małoletniego syna A.K. w szpitalu w C. Zgodnie z informacją zawartą w piśmie Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w C. wnioskodawczyni w dniu [...] maja 2020 r. została wypisana ze szpitala i pozostawiła swoje dziecko bezpośrednio po urodzeniu na Oddziale Ginekologiczno-Położniczo-Noworodkowym SP ZOZ w C. Jednocześnie w tym też dniu złożyła oświadczenie woli, zgodnie z którym pozostawia swoje dziecko i wyraża zgodę na przekazanie go do pogotowia rodzinnego do czasu podjęcia decyzji, co do przekazania go do adopcji. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka wprost określona w art. 191 ust. 8 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z brzmieniem powyższego przepisu zapisów art. 191 ust. 1 i 5 ustawy (tj. zasad ogólnych dotyczących właściwości zgodnej z miejscem zamieszkania oraz zawierania porozumienia) nie stosuje się w przypadku dzieci pozostawionych bezpośrednio po urodzeniu. [pic]Bezpośrednie pozostawienie dziecka po urodzeniu to sytuacja, w której matka opuszcza sama szpital i pozostawia w nim urodzone dziecko, niejednokrotnie składając stosowne oświadczenie, z którego wynika jej wola pozostawienia dziecka. Decydujące znaczenie ma zachowanie matki wyrażające się w uzewnętrznionej woli pozostawienia jej dziecka poza obszarem osobiście sprawowanej pieczy. Miejsce pozostawienia dziecka przesądza o właściwości powiatu. [pic]Stosownie do art. 191 ust. 13 ustawy wydatki na dziecko, o którym mowa w art. 8 pkt 2, w rodzinnym domu dziecka ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce pozostawienia dziecka. W przedmiotowej sprawie dziecko zostało pozostawione w szpitalu w C., [pic]Powiat C. będzie zatem właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie [pic]małoletniego A.K. Z uwagi na pozostawienie dziecka przez matkę, małoletni wymagał natychmiastowego zabezpieczenia i zapewnienia mu opieki, został zatem umieszczony na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w C. Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] maja 2020 r. (sygn. akt [...]) w pieczy zastępczej, wskazanej [pic]przez PCPR w C., to jest w Rodzinnym Domu Dziecka, w którym do dziś przebywa. Zarówno treść oświadczenia matki biologicznej, jak też reakcja ze strony instytucji właściwych w sytuacji opuszczenia dziecka przemawia, w jego ocenie, za spełnieniem się przesłanki określonej w art. 191 ust. 8 pkt 2 ustawy. Wskazywane przez Powiat C. okoliczności, które miały miejsce już [pic]po pozostawieniu dziecka i umieszczeniu go w pieczy zastępczej tj. przekazanie akt sprawy do Sądu Rejonowego w P., brak regulacji sytuacji prawnej dziecka, procedowanie przez Sąd wniosku o ustanowienie rodziny zastępczej, nie mają w przedmiotowej sprawie żadnego znaczenia. Organ ten wyjaśnił, że wszelkie późniejsze następstwa pozostawienia dziecka w szpitalu, nie mogą wpływać na zmianę oceny prawnej pierwotnego zdarzenia, którym było [pic]bezsprzecznie pozostawienie dziecka bezpośrednio po urodzeniu, a fakt ten wprost [pic]determinuje zastosowanie w sprawie przepisu art. 191 ust. 8 pkt 2 ustawy.[pic] Pobyt matki na terenie powiatu p. również nie stanowi istotnej okoliczności w sprawie, gdyż w związku z zastosowaniem art. 191 ust. 8 pkt 2 ustawy, nie stosuje się przepisów określonych w art. 191 ust. 1 ustawy, to jest dotyczących właściwości zgodnej z miejscem zamieszkania dziecka.[pic] Mając powyższe na względzie Powiat P. nie uznał swojej właściwości w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu C. a Starostą Powiatu P., albowiem oba w/w organy uznają się za niewłaściwe miejscowo w sprawie ponoszenia odpłatności za pobyt małoletniego A.K. umieszczonego w placówce – Rodzinnym Domu Dziecka. Zasady finansowania rodzin i systemu pieczy zastępczej umieszczone zostały w dziale VII ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2018 r., poz. 998 ze zm.). Przepis art. 191 tej ustawy stanowi, że powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 (ust. 5). Przepisów ust. 1 i 5 nie stosuje się w przypadku dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, na podstawie art. 58 ust. 1 lub art. 103 ust. 2 (ust. 8 pkt 1) i dzieci pozostawionych bezpośrednio o urodzeniu lub dzieci, których tożsamość rodziców jest nieznana (ust. 8 pkt 2). Wydatki na dziecko, o którym mowa w ust. 8 pkt 2, w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce pozostawienia dziecka (ust. 13). Z powołanej regulacji wynika, że podstawową zasadą ustalenia właściwości miejscowej powiatu właściwego do ponoszenia kosztów pobytu dziecka w rodzinie zastępczej jest miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W dalszej kolejności, w braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania dziecka będzie to powiat ostatniego zameldowania na pobyt stały a w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania jak też zameldowania będzie to powiat właściwy ze względu na siedzibę sądu orzekającego o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Zasady te nie mają zastosowania w przypadku: umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, a także pozostawienia dziecka bezpośrednio po urodzeniu lub dziecka, których tożsamość rodziców jest nieznana. W drugim z tych przypadków zobowiązanym do ponoszenia wydatków na dziecko pozostawione bezpośrednio po urodzeniu lub na dziecko, którego tożsamość rodziców jest nieznana, umieszczone w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, jest powiat właściwy ze względu na miejsce pozostawienia dziecka. Z akt sprawy niespornie wynika, że A.K. urodzony w dniu [...] maja 2020 r. w C. został pozostawiony przez matkę zaraz po porodzie, w szpitalu w C. W ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie zdefiniowano pojęcia "pozostawienie dziecka", jednakże taka regulacja nie wyklucza, że miejscem pozostawienia dziecka może być właśnie szpital, w którym dziecko bezpośrednio po urodzeniu przebywało. To miejsce, jeśli było miejscem "pozostawienia", przesądzać będzie o właściwości powiatu zobowiązanego (por. postanowienie NSA z dna 22 grudnia 2015 r., sygn. akt I OW 203/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się należy ze Starostą P., że okoliczności niniejszej sprawy wypełniają hipotezę normy, zawartej w art. 191 ust. 8 pkt 2 ustawy o wspieraniu i systemie pieczy zastępczej. Dla jej odczytania istotne znaczenie mają dwa elementy: "pozostawienie dziecka" oraz dokonanie tej czynności "bezpośrednio po jego urodzeniu". Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że w powołanej ustawie nie zdefiniowano pojęcia "pozostawienie dziecka", jednakże w doktrynie wskazuje się, iż określenie "pozostawienie" nosi w sobie również elementy podmiotowe, wyrażające się wolę opuszczenia, zostawienia samemu sobie (por. S. Nitecki, A. Wilk, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, WK 2016 Lex/el). Z kolei określenie "bezpośrednio" oznacza "w chwili następującej po czymś lub poprzedzającej coś", "krótko przed czymś/kimś lub krótko po czymś/kimś" i jest terminem węższym niż np. termin "bez zbędnej zwłoki" czy nawet "niezwłocznie" Wyczerpanie zatem dyspozycji art. 191 ust. 8 pkt 2 ustawy wymaga, aby dziecko zostało pozostawione przez rodziców najwcześniej jak to było obiektywnie możliwe. (por. postanowienie NSA z dnia 9 marca 2017r., sygn. akt I OW 231/16). Jak wynika z akt niniejszej sprawy, matka dziecka – M.K. zaraz po porodzie w dniu [...] maja 2020 r., pozostawiła syna A.K. na Oddziale Ginekologiczno – Położniczo - Noworodkowym SP. ZOZ w C., gdzie przebywał do czasu umieszczenia go w pieczy zastępczej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] maja 2020 r. sygn. akt [...]. W niniejszej sprawie bez znaczenia była treść oświadczenia matki dziecka z dnia [...] maja 2020 r. o umieszczeniu dziecka w pogotowiu rodzinnym oraz brak jej zgody co do adopcji. Wskazać bowiem należy, że omawiany przepis nie przewiduje wymogu składania oświadczenia co do dalszych losów dziecka. Dyspozycją tego przepisu nie są objęte również zamiary osoby porzucającej dziecko co do jego dalszego losu. Z uwagi na powyższe, właściwość miejscową w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinnym domu dziecka należało w tym przypadku ustalić, zgodnie z dyspozycją art. 191 ust. 13 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a więc właściwym miejscowo był w tej sprawie powiat na terenie którego miało miejsce pozostawienie dziecka, tj. Powiat C. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.