II OSK 3228/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 91/17 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 91/17 oddalił skargę L. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), decyzją z [...] września 2016 r., nr [...] nakazał inwestorowi – L. S. rozbiórkę garażu zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...]. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono, że obiekt w stanie surowym otwartym o wymiarach docelowych 6,05 m x 5,5 m zrealizowany został w lipcu 2015 r. W okresie tym inwestor dysponował jedynie skutecznym zgłoszeniem z 7 kwietnia 2015 r. dotyczącym budowy budynku gospodarczego o powierzchni do 25 m2, gdyż dopiero w dniu 3 sierpnia 2015 r. Starostwo Powiatowe w [...] powiadomiło inwestora o przyjęciu zgłoszenia z 29 czerwca 2015 r. na budowę wolnostojącego parterowego budynku gospodarczego o wymiarach 6,0 m x 5,5 m. Brak skutecznego zgłoszenia w momencie rozpoczęcia budowy zobowiązywał zatem organ do rozpatrzenia sprawy w oparciu o przepis art. 49b ustawy - Prawo budowlane. Jak zauważył organ, z załączonego projektu zagospodarowania działki nr [...] wynika, że przedmiotowy garaż jest usytuowany w odległości 0,65 m od granicy z działką nr [...] ścianą pełną, czym narusza przepis § 12 ust. 3 pkt 4 oraz ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.). Ponadto od strony północnej w ścianie garażu wykonano otwór okienny i drzwiowy. Odległość tej ściany od ściany budynku mieszkalnego posiadającego otwory okienne i drzwiowe na działce nr [...] wynosi 4,67 m, co narusza z kolei przepis § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Stwierdzenie naruszenia przepisów § 12 powyższego rozporządzenia, uniemożliwia w ocenie organu przeprowadzenie legalizacji budynku w oparciu o art. 49b ustawy - Prawo budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła L. S.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu złożonego odwołania, zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie wszczęte zostało postępowanie legalizacyjne, które zakończyć się mogło jednym z dwóch rozstrzygnięć, to jest zalegalizowaniem samowoli lub nakazem jej rozbiórki. Organ odwoławczy zauważył jednak, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane, postępowanie legalizacyjne prowadzone w oparciu o art. 49b ww. ustawy nie przewiduje możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w obiekcie zmian jego parametrów lub charakterystyki odpowiednio do stopnia naruszonych przepisów warunków technicznych. Tym samym stwierdzenie naruszenia przepisów techniczno-budowlanych przez sporny obiekt uniemożliwiało, zdaniem organu odwoławczego, legalizację tego obiektu i koniecznym było orzeczenie jego rozbiórki. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła L. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazanym na wstępie wyrokiem podtrzymał stanowisko organów administracji wskazując, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że inwestor zrealizował przedmiotowy budynek w stanie surowym w lipcu 2015 r., a zatem przed przyjęciem przez organ drugiego zgłoszenia. Tak więc budowa spornego budynku gospodarczego – garażu rozpoczęta została w warunkach samowoli budowlanej. Organy zasadnie przeprowadziły więc postępowanie legalizacyjne. Poczynione jednak ustalenia doprowadziły do konkluzji, że pomimo, iż sporny obiekt nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie spełnia wymagań określonych w § 12 ust. 3 pkt 4 i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd za słuszne uznał stanowisko organu odwoławczego, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane, postępowanie legalizacyjne prowadzone w oparciu o przepis art. 49b nie przewiduje możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami techniczno- budowlanymi. Nie ma zatem możliwości wezwania w tym postępowaniu inwestora do usunięcia nieprawidłowości czy nałożenia na stronę obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W następstwie stwierdzonego naruszenia przepisów organ w drodze decyzji nakłada na inwestora obowiązek rozbiórki. A więc Sąd stwierdził, że decyzje organów administracji zostały wydane z pełnym zachowaniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła L. S., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), dalej: "ppsa", w zw. z art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, wobec niewłaściwego zastosowania ww. przepisu Prawa budowlanego prowadzącego do nakazania skarżącej rozbiórki całości budynku, podczas gdy możliwe jest orzeczenie dokonania rozbiórki w części i zalegalizowanie budynku w zakresie w jakim skarżąca dokonała przed wybudowaniem skutecznego zgłoszenia budynku do 25 m2, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 49b ust. 4 w zw. z art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, polegające na niezastosowaniu wskazanych przepisów Prawa budowlanego, podczas gdy istnieją przesłanki do zalegalizowania budynku skarżących przynajmniej w części do 25 m2 lecz również w całości. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania – K. P. wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy podniesiony skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zasadne było nakazanie rozbiórki całości budynku, podczas gdy możliwe było orzeczenie rozbiórki spornego budynku w części i zalegalizowanie go w zakresie w jakim skarżąca dokonała przed wybudowaniem skutecznego zgłoszenia budynku do 25 m2. Jak wynika z dokonanych w sprawie ustaleń, w tym z zeznań świadków, inwestor w lipcu 2015 r. wybudował w stanie surowym na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] budynek – garaż o wymiarach 6,05 m x 5,5 m. Okoliczność ta jest w sprawie bezsporna. Bezsporny jest także fakt, że w dacie rozpoczęcia budowy inwestor dysponował skutecznym zgłoszeniem budowy budynku gospodarczego do 25 m2. Starostwo Powiatowe w [...] pismem z 13 kwietnia 2015 r. poinformowało bowiem inwestora o przyjęciu bez zastrzeżeń zgłoszenia z 7 kwietnia 2015 r. dotyczącego zamiaru budowy na działce nr ew. [...] wolnostojącego, parterowego budynku gospodarczego o pow. do 25 m2 do przechowywania narzędzi, drzewa (k. 4 akt organu pierwszej instancji). Termin rozpoczęcia ww. inwestycji określono na czerwiec 2015 r. Jednak w dniu 29 czerwca 2015 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło kolejne zgłoszenie inwestora dotyczące zamiaru budowy na działce nr ew. [...] wolnostojącego, parterowego budynku gospodarczego o pow. do 35 m2 do przechowywania narzędzi, drzewa, opału (k. 5 akt organu pierwszej instancji). Z uwagi na konieczność uzupełnienia powyższego zgłoszenia, postanowieniem z [...] lipca 2015 r. wezwano inwestora do jego uzupełnienia o wskazane w tym postanowieniu dokumenty. Dopiero po wykonaniu obowiązku przez zgłaszającego, Starostwo Powiatowe w [...] pismem z 3 sierpnia 2015 r. poinformowało inwestora o przyjęciu zgłoszenia z 29 czerwca 2015 r. bez zastrzeżeń. Z powyższego wynika zatem, że sporny budynek – garaż o pow. ok. 34 m2 wykonano przed przyjęciem przez organ drugiego zgłoszenia. Słusznie uznały więc orzekające w sprawie organy, co podtrzymał też Sąd pierwszej instancji, że budowa przedmiotowego budynku – garażu rozpoczęta została w warunkach samowoli budowlanej bez skutecznego zgłoszenia. Zgodnie z obowiązującą w dacie budowy treścią art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2. Wskazana treść tego przepisu wprowadzona została ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie przepisów ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. poz. 443) z mocą obowiązującą od dnia 28 czerwca 2015 r. Zgodnie z wcześniejszym brzmieniem tego przepisu pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2. Budowa tych obiektów wymagała jednak zgłoszenia właściwemu organowi zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Przy czym stosownie do art. 30 ust. 5 ww. ustawy zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a właściwy organ może w wyznaczonym terminie wnieść, w drodze decyzji, sprzeciw. Z powyższego wynika więc, że do wykonania robót budowlanych można przystąpić dopiero, jeśli organ nie wniósł takiego sprzeciwu w określonym terminie. Stosownie natomiast do art. 30 ust. 5d w zw. z art. 30 ust. 5c ustawy – Prawo budowlane bieg terminu określonego w art. 30 ust. 5 ulega przerwaniu w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Stąd też inwestor do rozpoczęcia robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu z 29 czerwca 2015 r. mógł przystąpić dopiero po otrzymaniu pisma od organu z 3 sierpnia 2015 r. o przyjęciu tego zgłoszenia i niewniesieniu do niego sprzeciwu. Tymczasem w dacie tej sporny budynek został już całkowicie wybudowany. Ponadto inwestor realizował zupełnie inny obiekt budowlany niż zgłosił w pierwszym zgłoszeniu, zarówno co do wielkości jak i jego przeznaczenia. Miał być bowiem wybudowany budynek gospodarczy do 25 m2, a zrealizowano garaż o wielkości ok. 34 m2. Nie można zatem przyjąć, jak chciałby tego skarżący, że część budynku została zrealizowana na podstawie skutecznego zgłoszenia. Prawidłowa była zatem kwalifikacja organu, że sporny budynek wybudowano w całości bez skutecznego zgłoszenia i prawidłowo też wszczęto postępowanie na podstawie art. 49b ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 49b ust. 1 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2017 r. (tj. w dacie budowy i orzekania przez organy administracji) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Stosownie natomiast do ust. 2 ww. przepisu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Z treści powyższych przepisów wynika więc, że właściwy miejscowo organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego (lub jego części) będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jeżeli nie mają miejsca okoliczności umożliwiające legalizację lub inwestor nie spełni nałożonych przez organ obowiązków. Z kolei ust. 2 art. 49b w sposób oczywisty obliguje organ nadzoru budowlanego do tego, aby ocenił, w istocie wstępnie, czy przedmiotowa budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Negatywna ocena w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też w zakresie ogólnej zgodności z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, powoduje obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Przy czym wszystkie obowiązki, o których mowa w ust. 2, muszą być spełnione przez inwestora łącznie. Niespełnienie któregokolwiek z nich powoduje – zgodnie z art. 49b ust. 3 ww. ustawy – obowiązek wydania nakazu rozbiórki. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że organy przeprowadziły postępowanie legalizacyjne, w trakcie którego ustaliły, że sporny obiekt nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Organy ustaliły natomiast, że lokalizacja przedmiotowego obiektu jest niezgodna z wymaganiami określonymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczącymi lokalizacji budynków na działkach budowlanych względem działek sąsiednich. Lokalizacja spornego budynku narusza bowiem wymagane odległości w stosunku do każdej z sąsiednich działek. W stosunku do działki nr [...] nie spełniony został wymóg wskazany w § 12 ust. 3 pkt 4 ww. rozporządzenia dotyczący sytuowania budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych, gdyż sporny budynek ścianą pełną usytuowany został w odległości tylko 0,65 m od granicy z tą działką. Natomiast w stosunku do działek nr [...] i [...] nie został spełniony wymóg wskazany w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, gdyż wobec otworów okiennych i drzwiowych w ścianach budynku, odległość od granicy z tymi działkami powinna wynosić 4 m, a faktycznie wynosi ona ok. 0,65 m od granicy z działką nr [...] i 2,8 m od granicy z działką nr [...]. W konsekwencji organy prawidłowo uznały, co zaakceptował też Sąd pierwszej instancji, że takie usytuowanie spornego budynku jest niedopuszczalne, a zatem nie ma możliwości zalegalizowania jego samowolnej budowy, a jedynym sposobem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi jest orzeczenie nakazu rozbiórki. Jak wskazano powyżej art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w stanie prawnym obowiązującym w dacie budowy spornego budynku, jak i w dacie orzekania przez organy administracji, nie przewidywał możliwości legalizacji budynku wybudowanego bez skutecznego zgłoszenia z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, w tym przypadku z naruszeniem wymaganych odległości od granicy sąsiednich działek. Podkreślić należy także, że nawet teoretyczne doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem byłoby trudne, gdyż należałoby rozebrać częściowo ściany budynku i przebudować dach, co wiązałoby się w zasadzie z rozbiórką budynku. Za niezasadny uznać należy zatem zarzut naruszenia art. 49b ust. 4 w zw. z art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane przez ich niezastosowanie, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 49b ust. 2 ww. ustawy, umożliwiające zalegalizowanie spornego budynku w całości, a nawet w części do 25 m2. Zauważyć także należy, że w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, nie było możliwości zastosowania odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych w trybie art. 9 ustawy – Prawo budowlane, gdyż przepis art. 49b ww. ustawy nie przewidywał możliwości legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, który narusza warunki techniczne. Jeśli skarżąca chciała uzyskać odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych to powinna była wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę przed realizacją obiektu i wtedy ubiegać się o odstępstwo. Tak więc z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów techniczno-budowlanych organ zobowiązany był orzec rozbiórkę całego obiektu budowlanego wybudowanego z naruszeniem prawa, w tym wypadku bez skutecznego zgłoszenia. Z przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Odnosząc się natomiast do wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego należy wskazać, że przepis art. 204 ppsa stwarza podstawę do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego tylko na rzecz organu i skarżącego. Nie przewiduje natomiast takiej możliwości w odniesieniu do uczestników postępowania.