I SA/Ke 394/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi E. K.j na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE 1. Decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, organ) odmówił E. K. wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z [...] r. o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne za marzec, kwiecień i maj 2020 r. 1.1 Z akt sprawy wynika, że pismem z [...] r. E. K. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wyjaśnienie kwestii przesłania jej upomnienia nr UP [...] z [...] r. w sytuacji, gdy wniosła o umorzenie należności składkowych dla siebie i dla pracownika. Wniosek złożyła osobiście w skrzynce na ul. [...]. Wniosła o jego uznanie. Do pisma załączyła upomnienie oraz wniosek RDZ o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r., opatrzony datą [...] r. 1.2 Pismem z [...] r. Zakład poinformował E. K., że w organie brak jest złożonego przez nią wniosku RDZ. 1.3 Pismem z [...] r., które wpłynęło do organu [...] r., E. K. zwróciła się do Zakładu o ponowne rozpatrzenie wniosku i umorzenie składek za zaległe miesiące. Wyjaśniła, że wniosek jej i pracownika M. P. wrzuciła do urny, nie otrzymując potwierdzenia ich złożenia. Wniosek pracownika został pozytywnie rozpatrzony, natomiast dokumenty jej dotyczące mogły zaginąć w organie. 1.4 W ww. decyzji z [...] r. organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 31zq ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek należnych za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie później niż do [...] r. Organ nie stwierdził wpływu wniosku E. K. o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za te miesiące w terminie do [...] r. Wniosek ten nie może być więc rozpatrzony w kontekście ustalenia prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec, kwiecień i maj 2020 r. 2. Na powyższą decyzję E. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zarzuciła, że złożyła wniosek o umorzenie składek wraz z dokumentami dotyczącymi pracownika M. P. w sposób wyznaczony w Zakładzie, tj. poprzez wrzucenie ich w jednej "koszulce" do urny w budynku przy ul. [...]. W organie jest tylko wniosek dotyczący pracownika. Pod koniec września otrzymała informację w organie, że dokumenty zaginęły. Z pracownikiem Zakładu telefonicznie ustaliła, że należy ponownie złożyć dokumenty. W ocenie skarżącej, dopełniła formalności składania dokumentów i znajdują się one w organie. 2.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że po przeprowadzeniu wewnętrznego postępowania wyjaśniającego ustalił, że wniosek RDZ, na który powołuje się płatnik składek, nie wpłynął do organu. Dodał również, że wniosek dotyczący przyznania dodatku solidarnościowego za ubezpieczonego M. P. został złożony przez płatnika składek w formie elektronicznej, a nie papierowej bezpośrednio w siedzibie organu. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: 3.1 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.– Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), określanej dalej jako "p.p.s.a." 3.2 Realizując wyżej określone granice kontroli, sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. 3.3 Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ocena zgodności z obowiązującymi przepisami prawa decyzji Zakładu z [...] r. odmawiająca E. K. wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z [...] zawartego w piśmie z [...] r. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności składkowych. Rozstrzygnięcie to zostało podjęte na podstawie art. 31zp ust. 1 pkt 1 ustawy [...], zgodnie z którym wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, zwany dalej "wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek", płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie później niż do dnia [...] r. - w przypadku składek należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r. Przepis art. 31zo ust. 1 ustawy stanowi, że na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. 3.4 W przedmiotowej sprawie organ zastosował powyższe przepisy (choć w zaskarżonej decyzji błędnie powołał "art. 31zq ust. 1" zamiast "art. 31zp ust.1"), czyniąc to w odniesieniu do wniosku E. K. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek zawartego w piśmie z [...] r., złożonego [...] r. Wskazuje na to treść decyzji z [...] r. [...], treść zarzutów skarżącej, zawartych w pismach z [...] i [...] r. oraz w skardze wskazuje, że złożyła ona wniosek już w kwietniu 2020 r. Z zawartej w aktach sprawy korespondencji mailowej pomiędzy pracownikami organu wynika, że podjęto próby odnalezienia wniosku, jednakże nie przyniosły one pozytywnego efektu. Pracownik ustalił, że w zasobach brak jest takiego pisma. W związku z tym organ nie objął go żadną formą rozstrzygnięcia procesowego. Tymczasem postępowanie w przedmiocie przyznania zwolnienia ze składek na podstawie art. 31zp ust. 1 ustawy [...] jest postępowaniem wszczynanym nie z urzędu, lecz właśnie na wniosek. Zastosowanie znajduje zatem m.in. przepis art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), dalej: "k.p.a.", zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Organ nie poczynił jednak wystarczających ustaleń w zakresie wyjaśnienia, czy wniosek w istocie wpłynął w kwietniu 2020 r. W ocenie Sądu, postępowanie takie narusza zasady wyrażone w k.p.a. Należy bowiem wskazać, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Konieczne zatem jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. 3.5 Powszechnie wiadomym jest, że w okresie epidemii przeorganizowana została praca wielu urzędów, w tym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest również sporne, że w Zakładzie funkcjonowała możliwość złożenia wniosków do odpowiedniej skrzynki, bez kontaktu z pracownikiem organu. Skorzystanie z takiej drogi wiązało się z brakiem uzyskania potwierdzenia złożenia dokumentów. Na tą okoliczność powoływała się zresztą skarżąca w piśmie z [...] r. Brak zatem możliwości udokumentowania złożenia dokumentów do przedmiotowej skrzynki powoduje, że okoliczność ta winna być wykazana w sposób, jaki może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis art. 75 § 2 k.p.a. stanowi z kolei, że jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania (...). 3.6 Zakład nie uwzględnił oświadczenia skarżącej zawartego w piśmie z [...] r. i w nader lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podał przyczyn tego stanu. Nie wyjaśnił również procedury składania wniosków do skrzynki i nie wykazał, czy wykluczone jest omyłkowe dołączenie dokumentów skarżącej np. do sprawy innego płatnika. Nie wskazał również, w jaki sposób skarżąca miałby wykazać, że złożyła wniosek. Poza korespondencją elektroniczną pomiędzy pracownikami organu, zgodnie z którą nie stwierdzono wniosku skarżącej, organ nie przedstawił w aktach sprawy jakichkolwiek innych okoliczności wskazujących na dążenie do wyjaśnienia okoliczności złożenia wniosku. Nie skorzystano z możliwości odebrania od skarżącej oświadczenia, nie wzięto też pod uwagę, że z uwagi na tryb składania dokumentów do skrzynki podawczej, nie miała ona możliwości uzyskania potwierdzenia. Nie rozważono możliwości zastosowania art. 81a § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. 3.7 Nawet w sytuacji, gdyby prawidłowo przeprowadzone ustalenia organu doprowadziły do tezy, że wniosek skarżącej nie wpłynął w kwietniu 2020 r., to rozpoznając wniosek z [...] r. organ również dopuścił się naruszenia przepisów prawa. Przyjęcie przez organ, że to wniosek z [...] r. należy poddać rozpoznaniu, determinowało uznanie, że wniosek ten został złożony po terminie. Jak bowiem stanowi cytowany już wyżej przepis art. 31zp ust. 1 pkt 1 ustawy [...], wniosek taki należało złożyć do [...] r. Wobec złożenia wniosku po tym terminie, czyli [...] r., organ odmówił wszczęcia postępowania w tym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 31zq ust. 7 ustawy [...], odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Na podstawie art. 31zq ust. 8 ustawy, od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji (...). W podstawie prawnej decyzji z [...] r. zawarty został przepis tej ustawy, mianowicie art. 61a § 1 k.p.a., stanowiący, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza podstawa odmowy nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Objaśniając zaś znaczenie drugiej podstawy należy zwrócić uwagę na jej nieostre sformułowanie. Przyjmuje się, że wyrażenie "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne jego przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenia treści żądania w sposób merytoryczny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2016 r. II FSK 301/15, wyrok dostępny jest na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 3.8 W przedmiotowej sprawie zastosowany został powyższy tryb. Organ uznał bowiem, że przeszkodę w prowadzeniu postępowania stanowi złożenie wniosku po terminie. Tym samym odmówił jego wszczęcia. Należy jednak podnieść, że postępowanie to narusza przepisy prawa, bowiem całkowicie pomija treść art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. Stanowi on w ust. 1, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Przepis art. 15zzzzzn2 ust. 2 stanowi, że w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z kolei przepis art. 15zzzzzn2 ust. 3 stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Omawiany przepis art. 15zzzzzn2 COVID-19 to szczególne rozwiązanie prawne, które reguluje kwestie związane z terminami w postępowaniu administracyjnym w sposób odmienny, niż w normalnych okolicznościach. Przywołana regulacja wyznacza kierunek, w którym powinny zmierzać interpretacja i stosowanie przepisów ustawy COVID-19, czyli z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia płatnikom ze skorzystania ze zwolnienia z opłacenia składek. 3.9 Jak wyżej wspomniano, organ całkowicie pominął omawiany przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 i nie rozważył możliwości jego zastosowania. Z akt sprawy nie wynika żadna informacja na temat wdrożenia procedury objętej wyżej przytoczonymi normami. Okoliczności sprawy wskazują zaś, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19. Opisany w art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19 termin 30 czerwca 2020 r. do złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności należy uznać za przewidziany przepisami prawa administracyjnego termin do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki. Organ stwierdził uchybienie temu terminowi, czyniąc to w decyzji z [...] czyli w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Poza sporem jest, że stan ten obowiązuje od 20 marca 2020 r., czyli od dnia wejścia życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U.2020.491). Po stwierdzeniu zatem uchybienia terminu do złożenia wniosku obowiązkiem organu jest zawiadomienie strony o uchybieniu terminu (art. 15 zzzzzn2 ust. 1), wyznaczenie stronie terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2) oraz pouczenie o treści ust. 3 tego przepisu wydłużającego termin tygodniowy z art. 58 § 2 k.p.a. do terminu 30 dni. Czynności tych organ również zaniechał. 3.10 Podsumowując, organ nie wezwał skarżącej w trybie art. 75 § 2 k.p.a. do wyjaśnienia kwestii złożenia wniosku w kwietniu 2020 r. Nie rozstrzygnął ewentualnych wątpliwości na korzyść strony. Naruszył tym samym art. 7, art. 8, art. 61 § 1 i § 3, art. 75 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 81a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Bez wyczerpania prawidłowej procedury w sprawie wniosku z kwietnia 2020 r. przedwcześnie przeszedł do rozważenia wniosku z grudnia 2020 r., w trakcie którego pominął regulację z art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19. 3.11 W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wezwie skarżącą do złożenia wyjaśnień w zakresie wniosku z kwietnia 2020 r. Uwzględni przy tym procedurę, zgodnie z którą odbywało się wnoszenie podań w tamtym czasie, kiedy to obowiązywały szczególne ograniczenia związane z przeciwdziałaniem skutkom pandemii. Uwzględni również, że strona nie mogła uzyskać potwierdzenia złożenia wniosku oraz okoliczność, że skoro sam Zakład przyjął określony tryb wnoszenia wniosków mogący wywoływać tego rodzaju wątpliwości, to nie może ich skutków przenosić na strony. Ewentualnie, w razie konieczności rozważenia wniosku z grudnia 2020 r., wdroży procedurę z art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. Jej wynik wskaże organowi, czy zasadnym będzie merytoryczne rozpoznanie wniosku czy też odmowa wszczęcia postępowania. 3.12 Z powyższych względów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ uchylić zaskarżoną decyzję.