II OSK 1045/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 4 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. Sp. z o. o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 400/10 w sprawie ze skargi E. Sp. z o. o. z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia kary administracyjnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 400/10, oddalił skargę E. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia kary administracyjnej. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie nałożenia obowiązku uiszczenia kary pieniężnej za naruszenie warunków odprowadzania ścieków do środowiska, której termin płatności został odroczony, z odsetkami za zwłokę naliczonymi za okres odroczenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 ze zm.) w art. 319 ust. 1, art. 319 ust. 4 i art. 320 ust. 1 przewidują trzy tryby postępowania, które mogą być podjęte przez organ po upływie terminu, na który została odroczona płatność administracyjnej kary pieniężnej. W niniejszej sprawie termin płatności administracyjnej kary pieniężnej odroczono decyzją Śląskiego Wojewódzkiego inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia [...] czerwca 2004 r., która następnie na wniosek strony została zmieniona decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. co do zakresu przedsięwzięcia i terminu odroczenia. Podstawę materialnoprawną powyższych decyzji stanowiły przepisy art. 316, art. 317 ust.1 i art. 318 ustawy Prawo ochrony środowiska. Ostatecznie termin płatności kary został odroczony do dnia 30 kwietnia 2009 r. w związku z realizacją przedsięwzięcia polegającego na przyłączeniu kanalizacji zakładu do kanalizacji ogólnospławnej gminy i zaniechaniu bezpośredniego odprowadzania ścieków do środowiska. W dniach 16 kwietnia i 28 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Katowicach Delegatura w Częstochowie przeprowadził kontrolę w Zakładzie. Z ustaleń zawartych w protokole wynika, że przedsięwzięcie polegające na przyłączeniu kanalizacji zakładu do sieci komunalnej nie zostało wykonane do dnia kontroli. Zakres prac wykonanych obejmował tylko prace projektowe i nie rozpoczęto prac związanych z wykonaniem projektu. Organ wskazał, iż jak wynika z akt sprawy, czynności realizacyjnych nie podjęto do dnia 30 kwietnia 2009 r. W związku z powyższym, na mocy art. 320 ust. 1 Prawa ochrony środowiska Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska był zobowiązany do wszczęcia postępowania i stwierdzenia obowiązku uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej wraz z odsetkami za zwłokę, naliczonymi za okres odroczenia. Skargą E. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 317 ust. 1 a ustawy Prawo ochrony środowiska oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze podniesiono, iż prace związane z włączeniem kanalizacji sanitarnej firmy do kolektora komunalnego miały zostać zakończone do dnia 30 kwietnia 2009 r. Termin ten został określony na podstawie informacji Urzędu Miasta T. zawartej w piśmie z dnia 25 października 2004 r., w którym zostało wskazane, iż budowa oczyszczalni ścieków zostanie ukończona w 2008 r. i na tej podstawie został ułożony harmonogram prac inwestycyjnych. Z kolei pismem z dnia 20 maja 2009 r. Urząd Miasta poinformował, że zakończenie budowy oczyszczalni ścieków i oddanie jej do eksploatacji nastąpi do końca 2011 r. Ponieważ projekt techniczny włączenia przyłączy kanalizacji sanitarnej i deszczowej do istniejących kolektorów na terenie firmy E. Sp. z o. o. jest możliwy do realizacji rzeczowej po uruchomieniu centralnej oczyszczalni ścieków, stąd przyjęty harmonogram uległ wstrzymaniu. W ocenie strony skarżącej zachodzą przesłanki do odroczenia kary do dnia 31 grudnia 2012 r. na podstawie art. 317 ust. 1a ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że w związku z tym, że w dniu 30 kwietnia 2009 r. upłynął pięcioletni termin odroczonej płatności przedmiotowej kary pieniężnej, a ponadto nie podjęto prac związanych z wykonaniem planowanego przedsięwzięcia, zasadne było wydanie na podstawie art. 320 ust. 1 ustawy przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach decyzji zobowiązującej skarżącego do zapłaty odroczonej kary pieniężnej wraz z odsetkami za zwłokę. Zatem wbrew twierdzeniom strony skarżącej organ nie miał podstaw do wydania kolejnej decyzji odraczającej termin płatności przedmiotowej kary pieniężnej. Natomiast art. 317 ust. 1a ustawy, jak trafnie podniósł organ odwoławczy, nie może mieć zastosowania, gdyż przedsięwzięcie skarżącego nie jest wymienione w Krajowym Programie Oczyszczania Ścieków, o którym mowa w art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Sąd dodał, iż krajowy program oczyszczania ścieków określa wykaz aglomeracji oraz wykaz niezbędnych przedsięwzięć w zakresie budowy i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych, który sporządza minister właściwy do spraw środowiska, a zatwierdza Rada Ministrów ( art. 43 ust. 3 Prawa Wodnego). Skargą kasacyjną E. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, w postaci art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 7, art.75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 134, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi a to: - art. 7 k.p.a., które polegało na niepodjęciu wszystkich niezbędnych kroków dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - art. 75 § 1 k.p.a., które polegało na niedopuszczeniu jako dowodów dokumentów wnioskowanych przez stronę w piśmie z dnia 06.05.2009 r. - art. 77 § 1 k.p.a., które polegało na zebraniu niepełnego materiału dowodowego i rozpatrzeniu go w sposób nie wyczerpujący - art. 78 § 1 k.p.a., które polegało na nieuwzględnieniu wniosków dowodowych strony zawartych w piśmie z dnia 06.05.2009 r. - art. 80 k.p.a., które polegało na poczynieniu ustaleń faktycznych na podstawie jedynie części materiału dowodowego. - art. 107 § 3 k.p.a., które polegało na nie wskazaniu przyczyn, dla których organ I instancji nie uwzględnił wniosków dowodowych strony oraz odmówił zgłaszanym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o zawnioskowane przez skarżącego dokumenty na okoliczność wyjaśnienia charakteru przedsięwzięcia budowlanego skarżącego tj. budowy części systemu kanalizacji w T. i jego bezpośredniego związku - tj. wejścia w skład inwestycji znajdującej się w Krajowym Programie Oczyszczania Ścieków - budowa kanalizacji sanitarnej i deszczowej w gminie T. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. przejawiało się także w tym, że Sąd nie wziął pod uwagę naruszeń prawa które miały miejsce przy wydaniu zaskarżonej decyzji organu II instancji a niewymienionych bezpośrednio w skardze. 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego błędne tj. niepełne zastosowanie, które polegało na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ww. zarzutów podniesionych w skardze, niedostateczne przytoczenie i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak wskazania, dlaczego Sąd nie rozpoznał wszystkich zarzutów strony oraz dlaczego odmówił twierdzeniom strony skarżącej wiarygodności. 3) prawa materialnego w postaci: - art. 317 ust. 1a ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędne jego niezastosowanie, które polegało na niezakwalifikowaniu przedsięwzięcia budowlanego skarżącego tj. budowy części systemu kanalizacji w T. w skład inwestycji znajdującej się w Krajowym Programie Oczyszczania Ścieków - budowa kanalizacji sanitarnej i deszczowej w gminie T.; - art. 317 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy jego zastosowanie powinno być wyłączone przez art. 317 ust. 1a tej ustawy. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej Spółki według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd nie wypowiedział się co do wniosku przedstawionego w skardze o przyjęcie ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach, w którym organ ten wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r., którą zmienił termin odroczenia kary na 31 grudnia 2010 r. Zdaniem strony skarżącej tamto postępowanie oparte jest dokładnie o taki sam stan faktyczny jak postępowanie przed organami w niniejszej sprawie. Ponadto nie wzięto pod uwagę, że budowa kanalizacji i oczyszczalni ścieków w T. jest włączona do Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków. Wskazano przy tym na pkt [...] "Aktualizacji Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych - AKPOŚK 2010", w którym wymieniono aglomerację [...], z adnotacją, że termin realizacji przedsięwzięcia został przesunięty na 2012 r. Pominięto też kwestię, że aby dokonać podłączenia do instalacji kanalizacyjnej należy uzyskać zgodę P. Sp. z o.o. w T.. Skarżąca występowała o taką zgodę lecz jej nie uzyskała z tej tylko przyczyny, że ww. inwestycja znajdująca się w Programie Oczyszczania Ścieków Komunalnych nie była jeszcze gotowa. Skarżąca wielokrotnie wskazywała, że dokończenie przyłącza zakładu do sieci kanalizacji komunalnej nie może zostać wykonane, dopóki nie zostanie ukończona Centralna Oczyszczalnia Ścieków w T. Organy i Sąd nie dopuściły jednak dowodów wnioskowanych przez Spółkę na tę okoliczność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie. Chybione są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Zgodzić się należy ze skarżącą Spółką, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada w pełni wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji uzasadniając podstawy swojego rozstrzygnięcia nie odniósł się wprost do zarzutów skargi dotyczących naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80 i 107 § 3. Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że Sąd I instancji przyjął za prawidłowe ustalenia dokonane przez organy dotyczące stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Podkreślenia wymaga ponadto, że w niniejszej sprawie sprowadzały się one w istocie do ustalenia, czy przedmiotowe przedsięwzięcie zostało wykonane w wyznaczonym terminie. Sąd I instancji wskazał w tym zakresie na fakt przeprowadzenia przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach Delegatura w Częstochowie kontroli w dniach 16 kwietnia 2009 r. i 28 kwietnia 2009 r., które wykazały, iż przedsięwzięcie polegające na przyłączeniu kanalizacji zakładu do sieci komunalnej nie zostało wykonane do dnia kontroli. Dokonanie w dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku subsumcji powyższych ustaleń pod określone normy prawne świadczy o uznaniu przez Sąd I instancji tak ustalonego stanu faktycznego za prawidłowy. Ponadto podnieść należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w skardze jak i pośrednio w pkt. 1 skargi kasacyjnej, dotyczące w istocie dowodów przedstawionych przez stronę w piśmie z dnia 8 maja 2009 r. (strona błędnie wskazuje datę pisma jako z dnia 6 maja 2009 r.), które, zdaniem skarżącej Spółki, nie zostały dopuszczone czy uwzględnione, nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem organy orzekające w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom Spółki, dokonały oceny okoliczności wskazywanych w tym dowodzie, odnoszących się do terminu zakończenia budowy Centralnej Oczyszczalni Ścieków i oddania jej do eksploatacji. Zarówno bowiem organ pierwszej, jak i drugiej instancji wskazał, że przewidywany termin oddania do eksploatacji miejskiej oczyszczalni ścieków został określony na 2011 r., a więc po upływie 5 lat na który została odroczona kara w niniejszej sprawie, co wyklucza możliwość zmiany decyzji odraczającej termin płatności kary w zakresie dalszego przesunięcia terminu realizacji przedsięwzięcia. Reasumując stwierdzić zatem należy, że o ile nieodniesienie się bezpośrednio w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wszystkich zarzutów skargi stanowiło naruszenie wskazanych w zarzutach przepisów postępowania, to jednak, mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż uchybienie to nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku bowiem nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Odnośnie zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego wskazać na wstępie należy, że przedmiotową karę pieniężną wymierzono skarżącej Spółce ostateczną decyzją w dniu [...] kwietnia 2004 r. Spółka występowała do organu z wnioskami o odroczenie terminu płatności przedmiotowej kary i ostatecznie decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. odroczono Spółce termin płatności przedmiotowej kary do dnia 30 kwietnia 2009 r. W decyzji tej ustalono również harmonogram realizacji przedsięwzięcia. W wyniku przeprowadzonej w dniach 16 kwietnia 2009 r. i 28 kwietnia 2009 r. kontroli, przy uczestnictwie Prezesa Zarządu Spółki oraz Dyrektora ds. Technicznych, wykazano, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie zostało wykonane do dnia kontroli. Nie zrealizowanie przez Spółkę przedmiotowego przedsięwzięcia będącego podstawą odroczenia płatności w terminie obligowało natomiast organ, do stwierdzenia obowiązku uiszczenia odroczonej kary wraz z odsetkami za zwłokę na podstawie art. 320 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Stanowisko Sądu I instancji odnośnie powyższej kwestii uznać zatem należy za zgodne z przepisami prawa. Podkreślić należy również, że w niniejszej sprawie dla zastosowania ww. art. 320 ust. 1 nie miał znaczenia fakt, że nie ukończono jeszcze Centralnej Oczyszczalni Ścieków w T. - powyższy przepis nie uzależnia bowiem stwierdzenia obowiązku uiszczenia odroczonych opłat lub kar wraz z odsetkami od przyczyn niezrealizowania przedsięwzięcia w terminie. Skoro zatem skarżąca Spółka nie wykonała przedsięwzięcia w wyznaczonym terminie określonym w ostatecznej decyzji z dnia z dnia [...] lipca 2006 r., czyli do dnia 30 kwietnia 2009 r., to zobowiązana jest uiścić karę wraz z odsetkami, niezależnie od tego czy ponosi winę w niezrealizowaniu przedsięwzięcia czy nie. Należy również podzielić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania art. 317 ust. 1a ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym termin płatności opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej odracza się na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do ich uiszczenia, jeżeli przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat lub kar, jest ujęte w krajowym programie oczyszczania ścieków komunalnych, o którym mowa w art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, i zostanie zrealizowane w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. Pomijając już fakt, że odroczenie terminu płatności przedmiotowej kary na podstawie art. 317 ust. 1a ustawy Prawo ochrony środowiska (tak jak w przypadku art. 317 ust. 1 tej ustawy) możliwe było wyłącznie na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska, który powinien zawierać, zgodnie z treścią art. 318 ust. 3a ww. ustawy, wskazanie, że przedsięwzięcie jest ujęte w krajowym programie oczyszczania ścieków komunalnych, a którego skarżąca Spółka nie złożyła, stwierdzić należy, że przedsięwzięcie skarżącej Spółki nie jest wymienione w tym programie, a tylko w takiej sytuacji możliwe by było odroczenie płatności kary na podstawie art. 317 ust. 1a. Objęcie aglomeracji T. Krajowym Programem Oczyszczania Ścieków Komunalnych nie mogło zatem skutkować, wbrew twierdzeniom Spółki, odroczeniem płatności nałożonej na nią kary pieniężnej z tytułu naruszenia wymaganych warunków wprowadzania ścieków do środowiska. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.